案情简介：三当事人均居住在临沂市河东区相公街道办东南旺村，经政府部门许可建有房屋若干平方米。2014年3月份，因河东区政府建设联邦路项目，需要对当事人房屋实施拆迁。经调查了解，河东区联邦路项目并未办理任何法定手续，有关部门不得实施拆迁。后当事人将河东区政府诉至法院，请求确认拆迁违法。经法院开庭审理，判决确认河东区政府组织实施的联邦路拆迁行为违法。

山东省临沂市兰山区人民法院

行  政  判  决  书

(2014)临兰行初字第65号

原告韩某某，男，汉族，194 5年8月28日出生，身份证号码为3728011 94 5 0828 571 8，住临沂市河东区相公街道办事处东南旺一村39 5号。

原告徐某某，男，汉族，1 966年9月14日出生，身份证号码为3728 011966091 4 5 71 3，住临沂市河东区相公街道办事处东南

旺一村1 69号。

原告冯某某，男，汉族，1963年4月9日出生，身份证号码为3728011963040969 30，住临沂市河东区相公街道办事处东南旺沿街楼。

三原告共同委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。

被告临沂市住房和城乡建设委员会。住所地：临沂市兰山区海关路161号。

法定代表人张卫强，主任。

委托代理人何洁，山东今海瑞律师事务所律师。

委托代理人仲济鑫，山东今海瑞律师事务所实习律师。

被告临沂市河东区人民政府。住所地：临沂市河东区东夷街1号。

法定代表人赵晓晖，区长。

委托代理人刘建欣，法制办公室科长。

委托代理人王峰，法制办公室工作人员。

被告临沂市河东区人民政府相公街道办事处。住所地：临沂市河东区相公街道驻地。

法定代表人李丽娜，主任。

委托代理人丰丙士，副主任。

原告韩某某等三人与被告临沂市住房和城乡建设委员会（以下简称临沂市住建委）、临沂市河东区人民政府（以下简称河东区政府）、临沂市河东区相公街道办事处（以下简称相公街道办）行政征收一案，临沂市中级人民法院指定本院管辖。本院于2 01 4年10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月1 3日公开开庭审理了本案。原告韩廷春、徐继国、冯长征，三原告委托代理人陈海峰、郭建炜，被告临沂市住建委委托代理人何洁、仲济鑫，被告河东区政府委托代理人刘建欣、王峰，被告相公街道办委托代理人丰丙士到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院批复，同意对该案的审理期限从2015年1月15日延长至201 5年4月15日。本案现已审理终结。

被告河东区政府为贯彻落实《临沂市人民政府关于印发2014年临沂中心城区基础设施及重点项目建设计划的通知>（临政字( 2014) 26号）的联邦路项目，组织实施了房屋土地行政征收行为。

被告临沂市住建委向本院提供了如下证据、依据：

证据1、《临沂市人民政府关于印发2 014年临沂中心城区基础设施及重点项目建设计划的通知》(临政字( 2014) 26号）。证明临沂市住建委只是联邦路段项目的“建设主体”，而非“拆迂主体”。联邦路也就是中环东线工程。证据2、《临沂市人民政府办公室关于印发临沂市房产和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（临政办发[2010]27号）。证明原告所诉不属于临沂市住建委的职责范围。证据3、《山东省住房和城乡建设厅行政复议决定书》（鲁建复决字[2014] 11号）。证明被告临沂市住建委并无房屋征收职责，也未进行相应的拆迁工作，未作出被诉具体行政行为。

被告河东区政府提供如下证据、依据：

证据1、临政字[2014] 26号文件。证据2、临政发[2014]4号文件。上述证据证明具体行政行为依职权启动。证据3、房屋土地征收工作明白纸。证据4、拆迁安置补偿实施方案。证据3-4证明具体行政行为遵循法定程序。证据5、原告等3人亲属签订的补偿安置协议。证明具体行政行为认定的事实和遵循的法定程序。规范性文件：《山东省土地征收管理办法》，临东政办发[2006]81号文件及补充规定。

被告相公街道办提供如下证据：

证据1、补偿协议书共14页。证据2、实施方案。当庭提交徐继国的协议书、计算表、勘估表共4页。

原告诉称，原告韩廷春、徐继国系临沂市河东区相公办事处东南旺一村村民，原告冯长征系临沂市河东区八湖镇古沂庄村村民。三原告因居住和经营需要，经办理许可手续在原岚济公路东一段路南集体土地上修建了厂房和沿街房。2007年至2 008年，原告应第三被告相公街道办的规划要求，在原用土地上改建为沿街商住楼。2014年3月下旬，第三被告工作人员告诉原告，称政府修建联邦路需要拆迁原告沿街房屋，并自2014年4月10日始至今多次到原告住处“动员”拆迁，有时还指使当地有关部门工作人员到原告处施压。依据《临沂市人民政府关于调整市区城市建设管理体制的通知》规定的“跨区道路建设、重要河道整治涉及的房屋土地征收工作根据行政区划由各区负责”，第二被告河东区政府作为跨区道路中环东线工程即联邦路相公路段所在行政区政府机关应该对沿路涉及的土地房屋征收拆迁事宜负责。依据临沂市人民政府临政字( 2014) 26号文的规定，联邦路由第一被告临沂市住建委负责建设管理；依据《临沂中心城区基础建设项目计划表》的内容，联邦路建设主体是第一被告，并显示该项目计划于2014年4月完成拆迁，拆迁费28000万元；根据《临沂市人民政府关于调整市区城市建设管理体制的通知》的规定，第一被告对跨区道路建设负有监管职责，因此，第一被告对跨区道路建设过程是否合法合规负有不可推卸的责任。原告认为，三被告针对原告房屋组织实施拆迁行为侵害了原告的合法权益，理由是：

一、该线路的规划几经调整，刻意绕了一个大弯子，将原告所在房屋划入拆迁范围，既浪费资源又不利于交通安全，严重违背土地管理法、城乡规划法关于合理规划的原则。第一被告设计不合理，负有监督职责，作为建设主体应全权负责项目。二、原告房屋所在土地性质为村集体土地，加之联邦路建设项目还需占用原告韩廷春、徐继国等人的部分基本农田，根据土地管理法的有关规定，应依法报经国务院办理土地征收手续，但该项目尚未办理任何土地征收手续，也未办理用地预审、规划许可、环评审批等必备手续。另外还违反了《山东省城市房屋拆迁管理条例》第五十七条、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第七条的规定。故此，原告认为，被告在项目用地尚未办理土地征收手续，且未对原告采取任何合理补偿安置措施的前提下，不应组织和实施拆迁。第二被告负责联邦路的项目建设，包括组织实施拆迁工作。第三被告实施了动员、宣传、协助签协议、勘测评估工作。请求人民法院：一、依法确认临沂市住建委参与组织和实施拆迁原告房屋的行为违法。二、依法确认被告河东区政府组织实施拆迁原告房屋的行为违法。

三、依法确认相公街道办组织实施拆迁原告房屋的行为违法。

原告提供以下证据：

证据1、建设规划许可证、村镇规划选址意见书。证明韩廷春拥有房产的事实。证据2、证明。证明冯长征拥有房产的事实。证据3、临政发[2014]4号文件摘要。证明河东区政府负责沿联邦路拆迁事宜，同时证明临沂市住建委负监管职责等事实。证据4、相公办事处答复意见书。证明临沂市住建委系联邦路委托设计单位（设计不合理），河东区组织拆迁工作正在开展等事实。证据5、临政字[2014] 26号文（包含《临沂中心城区基础建设项目计划表》）摘选。证明临沂市住建委系联邦路建设主体、并显示计划拆迁时间，拆迁费金额等事实。证据6、河东区政府网站公开宣传截图。证明相公街道办事处参与实施沿联邦路线房屋拆迁等事实。证据7、临沂市河东区国土资源局政府信息不存在告知书。证明联邦路建设项目无土地房屋征收手续。证据8、临沂市发改委信息公开答复。证明联邦路项目立项前已经开始实施违法拆迁的事实。证据9、临沂市规划局政府信息公开答复书。证明联邦路项目尚未形成规划许可手续。证据1 0、拆迁现场照片。证明联邦路项目实施违法拆迁的事实。证据11、联邦路历次变更线路走向对比示意图。证明线路规划设计极不合理，随意性非常强，强行将原告房屋划入拆迁范围，违反了合理节约集体用地原则。

被告临沂市住建委辩称，一、我委从未组织对三原告的房屋

进行拆迁，原告所诉行为与我委无关。二、2 014年临沂中心城区基础设施及重点项目建设计划是临沂市人民政府的重点建设计划，该计划的实施，需要各级政府及政府机关的互相配合，我委作为临沂市建设行政主管部门，仅仅是临沂市政府指定工程的“建设主体”，负责道路工程的发包建设等事宜，其职责范围并不包括对基础设施建设项目所需土地的供应及地上物拆迁清理等工作。三、原告起诉的问题属于“负责城市规划区内政府委托房屋征收补偿管理工作”范畴，依据《临沂市人民政府办公室关于印发临沂市房产和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，临沂市房产和住房保障局负责城市规划区内政府委托房屋的征收补偿管理工作，指导各县的国有土地房屋征收管理工作及全市集体土地房屋征收补偿工作，所以本案所涉及的事项不属于我委的职权范围，应驳回原告的诉讼请求。

被告河东区政府辩称，2 014年1月，按照市政府《2 014年临沂中心城区基础设施及重点项目建设计划》和《关于调整市区城

市建设管理体制的通知》的部署要求，河东区政府开始组织实施联邦路建设工程涉及的房屋土地征收工作。在房屋土地征收过程中，授权相公街道办通过在村委公示栏张贴公告和入户发放明白纸，公告了征收公告，由东一村村委依据临东政办发[2006] 81号文及补充规定制定了拆迁安置补偿实施方案。随后，组织区纪委监察、财政、审计、住建等部门和相公街道办对联邦路建设工程所需征收房屋土地进行了勘测调查，形成勘测调查清单，并逐户签订征收补偿协议。至2014年1 0月底，联邦路建设工程涉及的房屋土地工作完成，仅剩三原告拒不履行协议，滥用物权予以阻挠，影响了市政府确定的交通基础设施建设工程的进度，损害了公共利益。综上，河东区政府组织实施的房屋土地征收行为合法有效，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告相公街道办辩称，一、联邦路项目是临沂市基础设施项目，规划设计标准高，设计专业性强，是有道路设计资质的专业设计单位进行设计，多方充分论证，线路规划设计问题，不属于我单位职能。二、联邦路项目目前尚未动工建设，相公街道办作为河东区人民政府的派出机关，拆迁行为的决定及组织不属于我单位职能，我单位只是承办上级政府交办的工作事项。目前，该项目正在开展动员拆迁工作，三原告均已签署拆迁补偿协议，因腾空问题，房屋并未实际拆迁。综上所述，原告起诉我单位拆迁行为违法没有法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，2014年1月26日，临沂市人民政府作出临政字[2014] 26号《临沂市人民政府关于印发2 014年临沂中心城区基础设施及重点项目建设计划的通知》。在编制的计划中，包括了中环东线工程（联邦路）项目。通知载明，联邦路项目的实施范围：凤安路至北中环；建设内容：道路及附属设施；建设规模：瑰状无道路，规划红线60米、绿带5 0米，新建11.3公里，主路6车道，辅路4车道；开工竣工时间：2014年5月至2 014年10月；建设主体：市住建委。为贯彻落实该项目，临沂市住建委开展了道路工程发包建设事项，临沂市河东区人民政府组织实施了房屋土地征收行为，相公街道办根据区政府的交办开展了动员拆迁工作。后三原告不服，以临沂市住建委为被申请人，向山东省住房和城乡建设厅提出行政复议申请，请求确认临沂市住建委组织实旄拆迁其房屋的行为违法并要求责令停止拆迁行为。2 014年7月15日，山东省住房和城乡建设厅作出鲁建复决字[2 014] 11号行政复议决定，以临沂市住建委未作出被复议具体行政行为，不符合行政复议的受理条件为由，驳回三申请人的复议请求。三原告遂提起行政诉讼，临沂市中级人民法院指定本院管辖。

本院认为，本案的审理焦点有二：一是如何界定本案适格被告，二是具体行政行为的内容及是否合法。

一、关于适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二

十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原告起诉三被告针对原告房屋组织实施拆迁行为侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法分别确认三被告具体行政行为违法。被告临沂市住建委、被告相公街道办均辩称其没有实施被诉的行为，被告河东区政府则在书面答辩状及庭审中辩称，其组织实施的房屋土地征收行为合法有效．本院认为，综合各方诉辩意见，特别是被告河东区政府对其实施房屋土地征收行为的自认，本院确认被告河东区政府是组织实施本案房屋土地征收行为的行政主体。当事人所举证据，均不能证明临沂市住建委实施了房屋土地征收行为。临沂市人民政府建设计划中有临沂市住建委作为建设主体的列法、负有相关项目的监管职责，与房屋土地征收并非同一行政法律关系，因此，临沂住建委不是本案的适格被告。河东区政府主张其在房屋土地证收过程中对相公街道办进行了授权。本院认为，河东区政府既未提供证据证实其相公街道办授权的法律依据，也未明确授权的具体内容，因此其主张的授权依法不能成立。即使有明确的授权内容，也属于行政法意义上的委托，产生的法律后果应由河东区政府承担。故相公街道办不是本案的适格被告。

二、关于具体行政行为的内容及合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第三十二条规定：”、“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本院认为，对于临沂市人民政府编制的建设计划，负有职责的行政主体应严格依法予以贯彻落实。因此，被告河东区政府应举证证明其因贯彻落实联邦路建设项目而组织实施房屋土地征收行为合法性。而河东区政府未向本院提交征收决定等能够明确具体行政行为内容的载体形式，亦未提供其所主张的房屋土地征收行为的征收主体、征收标的及被征收人范围状况等征收行政法律关系基本要素的证据。因此，河东区政府既未能证明其具体行政行为的具体内容，亦未能证明其行为的合法性。其仅以临沂市人民政府的相关文件作为实施房屋土地征收行为合法性的证据，明显不能成立。因河东区政府行政行为的内容不够明确具体，故其行为不适宜撤销，但应对其行为的违法性予以确认。

综上，临沂市住建委、相公街道办不是本案的适格被告，应另行以裁定的形式驳回原告对临沂市住建委、相公街道办的起诉。河东区政府不能证明其行政行为的内容及合法性，应确认其行为违法。依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：

被告临沂市河东区人民政府组织实施联邦路项目房屋土地征收的行为违法。

案件受理费50元，由被告临沂市河东区人民政府负担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。

审判长 沈秀俊

审判员 王荣华

人民陪审员 王亚梅

二〇一五年三月十六日

书记员 颜丙峰