近日，国务院法制办公室针对安徽省歙县金xx与安徽省人民政府，关于不服《关于歙县2009年第五批次城 镇建设用地的批复》〔皖政地【2009】931号，以下称皖政地【2009〕931号批复〕案件作出《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复[2014]293号）， 根据《中华人民共和囯行政复议法》第十四条、 第二十八条第一款第三项的规定，国务院裁决如下：确认被申请人作（安徽省人民政府）出的皖政地【2009〕931号批复违法。

   又一次农民 在国务院告倒省政府经典案例诞生，这也是一次真正的胜诉，之前曾有浙江农民状告省政府获得了责成补办相关手续的效果，全国轰动；之后清华大学法学博士因家乡征地状告省政府获得撤销省政府行政复议决定结果，但这些结果对于产生征地后果的建设用地批复似乎没有产生直接效果，二本国务院直接确认了安徽省建设用地批复，无疑更具有推动意义。

农民为何状告省政府，又是什么原因让权高位重的省政府败诉呢？因安徽省政府作出《关于歙县2009年第五批次城 镇建设用地的批复》〔皖政地【2009】931号〕，决定将金xx所在村庄的耕地予以征收，金xx对此不服，委托北京著名土地拆迁律师王卫洲代为办理，王律师受理本案后经调查核实发现：被征收土地涉及基本农田，安徽省政府无权批准征收，涉案土地应当由国务院批准，于是立即组织证据申请行政复议，在安徽省政府本级行政复议中，安徽省政府法制办认为其自身行为合法，涉案土地经过调规已经不属于基本农田，并且维持了自身行为。

金xx和律师坚定的认为安徽省政府所征土地属于基本农田，并向国务院申请最终裁决，在裁决过程中，金xx向国务院指出：

一、被申请人作出的该具体行政行为认定事实不清。

被申请人在《关于歙县2009年第五批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2009]931号）在：“一、同意在该批次申报的歙县徽城镇用地范围内，将农民集体农用地7.8456公顷（其中耕地7.1878公顷）转为建设用地并办理征收手续，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设，不得改变用地位置。”申请人认为该“歙县徽城镇用地范围内，农民集体农用地7.8456公顷”是 “基本农田”而非一般意义上的耕地,而该文件将该 “基本农田”归入了普通“耕地”等非基本农田的范畴，被申请人这种做法与事实有悖。申请人有基本农田保护区保护标志的照片作为证据，基本农田保护区保护标志虽然已经被人为毁坏，但该照片中的建筑物在涉案土地上还存在，足以认定涉案土地是基本农田的事实。

二、被申请人做出该具体行政行为超越了自身的法定职权。

《中华人民共和国土地管理法》第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；……”根据该条规定，只要涉及到基本农田的，哪怕是极少的一部分，都应该由国务院批准。而《关于歙县2009年第五批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2009]931号）文件中，实际上涉及到了7.1878公顷基本农田，被申请人该行为超越了自身的法定职权。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》十一：严格保护基本农田：“……基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准……”。

《基本农田保护条例》第十五条“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。”

安徽省人民政府作出的《行政复议决定书》（皖行复[2011]89号）所陈述另查认定的事实：“《徽城镇土地利用总体规划图》（1996-2010）及《歙县土地利用总体规划大纲》（2006-2020），均显示该批次用地在规划建设用地范围内，符合土地利用总体规划，不占用基本农田。”是不符合事实和法律的。

涉案土地是基本农田的事实方面在前面已经说明在此不再赘述，《中华人民共和国土地管理法》第十九条：“土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地。……”本案的涉案土地多达7.1878公顷基本农田，同时《行政复议决定书》（皖行复[2011]89号）所陈述“另查”认定的事实也写明：“其中申请人所在的徽城镇旸村基本农田面积减少385.9亩”，《徽城镇土地利用总体规划图》（1996-2010）及《歙县土地利用总体规划大纲》（2006-2020）将如此多的基本农田划入建设用地的范围是不合法的。

根据土地管理法和国务院的上述规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用，涉及需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院审批，任何单位不得通过其他方式改变其用途。本案中歙县占用基本农田不是国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目，依法不得占用基本农田。被申请人批准涉及基本农田的征地批复超越了自身的法定职权。

三、被申请人做出该具体行政行为程序违法。

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等相关的规定，此次征地存在以下问题:

1、  征地报批未经失地农民知情确认。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(十四)健全征地程

序。“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。……”

《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》“三、关于征地工作程序 （九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”

本案中在征地依法报批前，从未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，对拟征土地现状的调查结果也未经被征地农村集体经济组织和农户确认，完全是秘密进行，暗箱操作、从报批到批复下达之后全村人无一人知情，申请人也是律师调查后才知悉，这显然违背了上述文件的基本规定。

2、没有举行征地之前的听证，也没有告知被征地农民申请听证的权利。

《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》“三、关于征地工作程序 （十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”

本案中，征地机关没有举行征地之前的听证，也没有告知被征地农民申请听证的权利。申请人作为被征地人，其知情权、参与权均受到了严重的剥夺，同时违反了《国土资源听证规定》的相关规定，此次征地行为在程序上存在着违法性。

安徽省人民政府作出的《行政复议决定书》（皖行复[2011]89号）“经审理查明”认定的事实：“……旸村村民委员会收到《征地补偿标准及安置途径告知书》后，于2009年9月16日出具了对告知书拟定的征地补偿和安置途径方案无异议并放弃听证的《告知书回执》，村民代表在该回执上签了名。同时，被征地集体经济组织相关负责人在《征地情况调查确认表》上签字，并加盖了印章。”明显违反了法律和国务院的规定，上述规定中明确指出告知征地情况需要告知农村集体经济组织和农户，确认征地调查结果需被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认，组织征地听证应告知被征地农村集体经济组织和农户。告知了旸村村民委员会，和告知农户是两个方面，不能用告知了旸村村民委员会来代替告知农户，旸村村民委员会放弃听证不能代表农户放弃听证。另外据申请人了解在2010年以前旸村没有选举过村民代表，安徽省人民政府认定的事实的真实性很难确认。

上述法律法规和规定的明确规定是为了依法保障被征地农民的合法权益，保障被征地农民的在征地过程中的程序性权利不被侵犯。相关机关不得通过假借村集体经济组织之名变相行侵犯被征地农民的合法权益之实。

四、被征地农民没有得到妥善安置。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：“（十三）妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；……”

本案中，被征地农民没有得到妥善安置，现在旸村农民基本上已经没有了耕地，又没有社会保障，被征地农民的长远生计没有保障。

安徽省人民政府作出的《行政复议决定书》（皖行复[2011]89号）“再查”认定的事实：“被安置人口132人中有91人符合条件，可享受100元/月的养老保险”明显不符合事实情况，申请人每月收到的100元是最低生活保障费用，而不是养老保险。

五、申请人认为被申请人做出的该批复不符合土地利用总体规划，歙县不具备相应的农用地转用指标。

六、从未发现歙县人民政府开垦耕地，该批次征地批复不具备复垦相应面积的耕地，《耕地补充方案》属于虚假。

安徽省人民政府作出的《行政复议决定书》（皖行复[2011]89号）“经审理查明”认定的事实：“……黄山市歙县郑村镇棠樾村荒草地开发项目新增耕地面积3.3公顷”经申请人了解确属虚假，申请人之女亲自到黄山市歙县郑村镇棠樾村实地了解和咨询该村村民得知该村根本没有这个补充耕地项目。

最终经过调查，国务院法制办认为涉案土地属于基本农田，安徽省政府和歙县政府通过“调规”的行为将基本农田改成一般耕地，不符合土地利用总体规划的修改要求，其行为属于违法行为，根据《中华人民共和囯行政复议法》第十四条、 第二十八条第一款第三项的规定，国务院裁决如下： 确认被申请人作（安徽省人民政府）出的皖政地【2009〕931号批复违法。