【拆迁律师】辽宁盘锦：棚户区改造试图以“协议拆迁”掩盖征收之实，政府上诉也驳回！

李先生等14人为盘锦市双台子XX村住户，在此有合法房屋，有的是集体土地，有的是国有土地也有的是二者兼有，都位于棚户区改造范围。为了动员拆迁，区政府认定越早拆迁，奖励越高，最早签约能奖励每户2万元。逾期不签约，进入依法征收或者其他强制程序。因不满拆迁补偿，李先生等人拒绝签约。为此，多方打听，找到专业拆迁律所——北京万典律师事务所刘磊、姜泉二位律师维护合法权益。

律师一看李先生手中的补偿安置方案，发现并没有征收决定。区政府实际上以《补偿安置方案》之名，行《征收决定》之实。实践中，补偿方案应该是房屋征收决定的重要前置程序之一，是房屋征收决定的附件一并予以公告，也是区县政府对被征收人作出补偿决定的重要依据。在政府作出房屋征收决定或者补偿决定的行政诉讼中，补偿方案如果房屋征收决定的附件法院可以对其合法性一并予以审查。

如果在城市房屋征收过程中，只有补偿方案，没有房屋征收决定的违法征收类型的案件，该方案实际上替代了房屋征收决定，被征收人可以单独就补偿方案提起行政诉讼。

为此，律师决定就补偿安置方案提起诉讼，但是区政府认为补偿安置方案还在公示期，没有对外产生效力，不具有强制性，不属于行政诉讼的受案范围，应驳回起诉。

本案中，双方的焦点在于：补偿安置方案是否具有可诉性？

区政府认为：

《方案》仍然在公示征求意见期间。若原告对该方案存有意见，可向征收主管部门提出，区政府将组织有关部门及专家对征求上来的意见进行研究论证后，可适当对《方案》进行补充和修改。

现原告对《方案》不满意,向人民法院提起行政诉讼没有法律依据,答辩人的行为不属于可诉具体行政行为不符合《行政诉讼法》第十二条第五项规定的受案范围。

可诉的行政行为必须是具体行政行为,具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民,法人或者其他组织权利义务的单方行为。

可诉的具体行政行为一定具有强制力,而《辽河新城棚户区改造征收与补偿方案》实际上是通过利益引导机制完成棚户区改造的非强制的政策性文件,并非答辩人对原告作出的具体行政行为。原告可以根据自己意愿,自由选择签订协议或者不签订协议,《方案》本身并没有强制力,至今答辩人尚未向原告下达过其他任何征收决定等具体行政行为原告可以在征收部门下达征收及补偿决定等具体行政行为后再依法向法院起诉。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第五项、第十项之规定,区政府制定的《方案》不产生外部法律效力且未对原告的权利义务产生任何实际影响,故不属于行政诉讼受案范围,依法应当裁定驳回起诉。

代理律师认为：

该案属于法院受理范围，《补偿安置方案》已经通过并公告，对外发生效力，对原告的权利义务产生实际影响。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

该《补偿安置方案》不是内部行为，也不是征求意见稿，该《补偿安置方案》被告于2018年3月27日作出，并与2018年4月15日公告，并且说明经被告九届7次常务会议讨论通过，要求区直各相关部门严格遵照执行。该《补偿安置方案》已经对外公告并生效，且已经实施。

该《补偿安置方案》对当事人权利义务产生实际影响，其第一条范围明确了征收范围为东至东风东街、西至沟海铁路、北至城北街，并且被告认可原告的房屋位于该范围内，第三条还规定了2018年3月10日之后实施新建、扩建、改建，装修房屋等增加补偿费用的不予补偿，其确定2018年3月10日的时点并没有依据，同时要求征收部门向有关部门发函停止办理本征收区域所有房产、土地、工商、税务、户籍等有关手续，该内容必然对原告产生影响。第八条还规定了，被征收人应当配合丈量，由征管办、街、镇等人员组成勘测丈量组，勘测丈量组工作人员入户调查、勘测、丈量时，被征收人应当给予配合，并提供房屋所有权证、土地使用权证及相关审批文件等对补偿有利的各种证件资料，逾期不配合或者不提供的，自行承担不利的法律后果。其他各条包括签约时间，各种奖励等都会对原告的权利义务产生影响。

该《补偿安置方案》是具体行政行为，其具备处分性、特定性、单方性、外部性特征，符合独立具体行政行为的要件，对被征收人的合法权益产生影响。房屋征收补偿方案是为组织实施征地而做出的，虽然只是征收环节中的一个程序，但是补偿数额的多少与被征收人有直接的利害关系，对被征收人产生实质影响，依法应属于行政复议和行政诉讼的受案范围，具有可诉性。

法院认为：

房屋征收乃是一种行政行为,其补偿方案在通常情况下是征收环节的一个非独立阶段,就法律意义而言,其不产生独立的法律效果,其是依附于征收决定的作出才具有意义。因此,在不影响到被征收人及其他利害关系人的情形下,单独就房屋征收补偿方案提起诉讼一般不予受理。

但在房屋征收补偿方案对被征收人及其他利害关系人的权益产生影响的情况下,则其应具有可诉性。本案中,原告涉案的房屋座落在此次征收的范围内,按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条:“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”的规定,如对其房屋征收,首先应由市、县级人民政府作出房屋征收决定并及时予以公告。同时,应载明征收补偿方案及交代救济权利等事项。

然而,本案被告在此次征收过程中,在尚未依法作出征收决定的情形下,径行作出《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》,并在该方案中设定对逾期不签订补偿安置协议的根据不同情况分别或者同时采取下列方法强制解决……等涉及被征收人权益的内容。对此,该方案具有可诉性。因该行为的作出未依征收决定公告的程序实施,且在征收的范围内含有集体土地的房屋,故其行为的作出及实施欠缺合的要件,由此亦导致被告提出的“区政府制定的产生外部法律效力且未对原告的权利义务未产生任何实际影响及不属于行政诉讼受案范围”等抗辩理由不能成立。

一审作出判决：

1.确认被告盘锦市双台子区人民政府2018年3月27日作出的《XX棚户区改造征收与补偿安置方案》行为。

2.责令被告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《中华人民共和国土地管理法》等有关规定,采取补偿措施。

一审作出判决后，双方不服，均上诉至辽宁省高级人民法院。

李先生等人认为应当撤销被诉的《补偿安置方案》，双台子政府坚称：《通知》制定符合国家政策规定要求，《通知》不是行政诉讼立案范围，而是《合同法》调整的民事要约行为，一审判决混淆了补偿行为和征收行为，对本案协议拆迁发生子啊依法征收之外的事实未予正确认定，将制定补偿安置方案视为依法征收中的补偿环节并据此进行了行政法评价于法无据。二、依据方案进行的协议拆迁与依法征收并不相悖，协议拆迁后仍会也必须进行依法征收，故方案不具有行政可诉性一审超越了行政裁判的范围。给我市、我区的征迁工作造成不可低估的负面影响，请求撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。

结果，高院认为一审认定的事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。驳回上诉，维持原判。