论征收范围确定前违法建筑的拆迁补偿

  发布时间:2016-5-31 12:37:05 点击数:
导读:《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定:"房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。"该规定对房屋征

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定:"房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。"该规定对房屋征收范围确定后的违法建筑明确不予补偿,但对房屋征收范围确定前的违法建筑是否补偿没有明文规定,本文就房屋征收范围确定前违法建筑拆迁补偿的范围、方法、标准、程序作一探讨。

 

一、征收范围确定前违法建筑是否补偿

 

房屋征收范围确定前违法建筑广义上是指违反法律、法规和规章的规定所建造的建筑物。一是指未取得建设工程规划许可证的建筑;二是指违反建设工程规划许可证的规定建筑;三是指严重影响城乡规划法的建筑。四是指违反地方法规、制度的建筑。违法建筑既包括违反土地法律、军事法律等国家法律建造的建筑物,也包含违反气象、水利、卫生等部门规章、条例建造的建筑物。实务中对于违法建筑的认定,一般主要看是否有"四证":国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证,具体类型上一般分为违反规划类;非法用地类;施工不当类;擅自搭建类;临建超期类;其他类型。

 

房屋征收范围确定前的违法建筑从一般意义上说,既然是违法所建,在国家征收时应当拆除而不进行补偿。但是,由于违法建筑形式多样,有的历史久远,在城市规划无法可依,后来的法律又不可能溯及既往的情况下,许多违法建筑成为被征收人的基本生活居住的依靠,如果一律不予补偿,不利于维护当事人居住权。因此,笔者认为,对于房屋征收范围确定前的违法建筑,在作出房屋征收决定前,对的违法性质予以认定,并根据不同的具体情况分别处理:

 

(一)根据违法性质分别处理

 

1.违反国家法律和行政法规的违法建筑应予以法律制裁。无论依据现行法律,还是违法时的法律规定,都属于违法建筑,对该类建筑在拆迁时应拆除,并不予补偿。2001年的《拆迁条例》对"不予补偿"的表述是:在城市房屋拆迁过程中,拆除依法应当拆除的违反法律和行政法规而建设的建筑物和构筑物的,不予补偿。

 

2.违反部门规章建设的违法建筑,除造成某种特定的后果外,虽认定违法建筑拆除,可以给予必要的补偿。

 

3.违反地方法规及规范性文件,且有行政不作为的情景,一般不认定为违反法律和行政法规的行为,其建筑物在拆迁时全额补偿。

 

(二)根据违法的阶段分别处理。

 

1.由于历史原因形成房屋手续不全的, 如《城市规划条例》实施前"无法可依"时期建设的房屋,违法建筑是由于历史原因,从祖上一直流传下来的,期间没有经过翻建,一直居住至今,即使没有产权证,可视为合法建筑,依据现行有关法律法规补办手续。并给予全额补偿。

 

2.对于《城市规划法》实施之后没有取得产权证或其它权证的建筑,从严掌握补办房产证的条件。但在依法拆除后应予以补偿。

 

3.对于已存在一定年限又不符合取得权证条件的建筑,居住者在无正式住房,甚至在违法建筑内有常住户口等情况的,可根据实际情况给予适当补偿。鼓励当事人自行拆违法建筑,并通过给予一定数目的清运费予以鼓励。

 

(三)根据违法查处分别处理

 

1.行政执法机关已作出查处决定的,拆迁时按查处的结论去处置,若行政执法机关已作出拆除决定,但未执行的,不予补偿;如行政执法机关已作出没收决定的,但尚未没收的也不予补偿。

 

2.对行政机关责令改正,补办手续的,但当事人尚未补办的,应督促当事人补办手续,对当事人不愿补办手续的,可参照合法建筑适当补偿。

 

3.拆迁人与被拆迁人已就补偿达成一致意见的,行政机关在拆迁裁决过程中不应以拆除不予补偿为由,而否定拆迁双方已达成的违法建筑拆迁安置补偿合同的效力。

 

(四)根据违法行为构成分别处理

 

1.区分为单一违法行为的和数个违法行为。前者指在已有的手续齐全房屋上无证加建,后者如在公路红线控制区内未经批准占地建房。前者一般仅涉及违反建设规划,而后者除涉及到建设规划外,还涉及到土地、公路管理等,存在数个违法行为。前者放宽违法和补偿,后者从严违法认定补偿。

 

2. 区分违法建筑的影响后果,一是严重影响规划,二是不严重影响规划,三是不影响规划。根据对对规划影响的程度,认定补偿的标准。

 

3.区分实际用途为标准,如基本生活用房、生产经营用房、其他用途。 基本生活用房从宽认定补偿,其它用房相对从严认定补偿。

 

二、征收范围确定前的违法建筑补偿范围

 

(一)房屋补偿

 

1.私房补偿。私房是由个人或私营企事业单位享有所有权的房屋。包括私有居住用房、经营性用房、办公用房、居住经营兼用房。

 

2.公房补偿。公房是由国家或国有企事业单位享有所有权的房屋,公房又可分为直管公房和自管公房。直管公房即政府房屋管理部门管理的公房,通常表现为房管所管理的公房;自管公房是国有企事业单位响应国家政策自建或集资建设并自行管理的房屋。

 

3.代管承租房。代管房屋的本质为私产,政府房管部门等管理其产权,并以管理单位的名义与承租人签定租赁合同,所以若租赁合同无特别说明,则代管房屋承租人应归入公房承租人。

 

 4. 宗教团体所有房屋。拆迁宗教团体所有的房屋,应当事先征求宗教事务管理部门意见,并与宗教团体签订拆迁补偿安置协议。拆迁由房管部门代为经租的宗教团体的房屋,租赁关系终止。

 

5. 公益事业房屋补偿。 房改前出租的公有住房具有福利分房的性质,其承租人享有了产权人的大部分权利,是准被拆迁人。

 

(二)土地使用权的补偿

 

传统的被偿方式采取房地一体补偿。笔者认为,应实行房地分别补偿,理由为:一是房屋土地一体补偿不容易凸显拆迁的目的,并容易造成补偿标准不明确。拆迁的目的在于取得拆迁范围内可供利用的土地。房地一体补偿的方式导致被拆迁人得到的土地补偿低于土地使用权的实际价值。土地使用权的区位价值目前国家尚无立法解释,使得区位要素的设定以及补偿的标准很模糊,没有明确的依据。使得拆迁的实际价值难以计算。二是房地一体补偿变相剥夺被拆迁人的合法财产利益,对被拆迁人不公平。建筑物的价值随着使用逐渐降低,但土地价值长升值空间较大,土地增值速度远高于房屋折旧的速度,以房屋所有权为主要标准的违法建筑拆迁补偿制度,弱化了土地的实际价值。三是房地一体补偿导致突击违法建筑。由于房屋拆迁补偿主要考虑房屋的建筑面积,如果没有房屋建筑面积,那么就没有补偿,也就意味着这部分土地在拆迁时也得不到补偿。可能出现土地面积小的被拆迁人拥有的建筑面积大于土地面积大的被拆迁人拥有的建筑面积。因此产生搭建临时建筑,一方面浪费了大量资源,另一方面也为拆迁工作带来了不必要的工作量。

 

土地使用权是一项独立的财产权利,土地使用权是从土地所有权派生出的一种权利,土地所有权是对土地的占有、使用、收益、处分的权能。我国的公有制基础决定了土地所有权是不能在市场上流通的,但允许土地使用权流转,土地使用权是一项重要的民事财产权。我国《物权法》第三编"用益物权"135条规定:"建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。"《物权法》第121条规定:"因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。"可见,土地使用权是一项用益物权,拆迁对土地使用权的收回与重新分配,导致原有的土地使用权人无法再次行使自己的物权,因此有权获得补偿。

 

三、征收范围确定前违法建筑补偿方式

 

(一)特殊对象的补偿与安置

 

1.对低收入、居住困难户补偿安置的特殊保护。实践中,应注意拆迁廉租住房以及被拆迁人、房屋承租人属于孤老、孤残、孤幼的,拆迁人应当优先给予面积标准房屋调换,并可适当减免超过应安置面积部分的房价款,使之达到当地最低住房保障标准。

 

2. 宗教团体所有房屋搬迁的处理。拆迁宗教团体所有的房屋,应提示拆迁人,应当事先征求宗教事务管理部门意见,并与宗教团体签订拆迁补偿安置协议。拆迁由房管部门代为经租的宗教团体的房屋,租赁关系终止。拆迁居住房屋的,补偿安置方式与标准按照政府规定租金标准的私有出租居住房屋的规定执行。拆迁非居住房屋的,被拆迁人和房屋承租人均可以选择货币补偿或者房屋调换。

 

3. 拆迁公益事业房屋。如果拆迁用于公益事业的房屋及其附属物,应当根据有关法律、法规的规定和城市规划的要求,按照原性质和规模予以重建或者按照房地产市场价补偿。

 

4.拆迁公共设施的处理。需要拆除交通岗亭、交通标志、交通护栏、邮筒、废物箱、车辆站点、消防栓、人防等公共设施以及树木绿地的,拆迁人应当重建或者给予适当补偿。因房屋拆迁需要迁移管线或铺设临时管线的费用,由拆迁人负担;但结合道路扩建按规划需要就位或新建、扩建各种管线的费用,拆迁人不予负担。

 

5.拆迁由房管部门依法代管的房屋。拆迁房管部门依法代管的房屋,拆迁人应当与代管人订立拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当经公证机关公证,拆迁房屋有关资料应当向公证机关办理证据保全。

 

6.拆除临时建筑。拆除、超过批准期限的临时建筑,现行规定是不予补偿;拆除未超过批准期限的临时建筑,应当给予适当补偿。是否属于以及是否应无偿拆除,应当有法律依据并依法确定。

 

7. 拆迁争议房屋。由于争议房屋属于"产权不明确的房屋",为了保障建设项目的顺利进行,在拆迁人提出补偿安置方案,报房屋拆迁管理部门依法核实同意,向公证机关办理证据保全,并且将拆迁补偿资金办理提存或者提供符合国家质量标准的安置用房、周转用房的,便可实施拆迁。

 

8.拆迁设有抵押权的房屋。应核实抵押的有效性。通知抵押权人关于拆迁房屋的相关事项。经与抵押权人、被拆迁人协商,能解除抵押合同的,可达成一致意见,将拆迁补偿款交付被拆迁人。

 

9. 租赁期限未满的房屋拆迁。 拆迁租赁房屋,被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的,或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的,拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租,被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。

 

四、征收范围确定前违法建筑补偿标准 

 

搬迁房屋标准应首先采用市场比较法评估被拆迁房屋价格,由房地产评估机构根据评估比准价格,结合该房屋具体区位、建筑结构、建筑面积、成新、层次、装修等因素评估确定赔偿标准。如果不能认定为违法建筑,而又无产权证可以获得适当补偿的,应比合法产权的补偿低,一般参照建筑成本进行补偿。

 

1.居住房屋的补偿标准。搬迁房屋可先行协商,协商不成的应委托评估。估价的结果应当保证足以买到与被拆迁房屋相同水平的房屋。被拆除房屋的房地产市场单价为房地产市场评估单价,房地产市场评估单价低于当地政府规定的同类房屋补偿单价标准的,按该补偿单价标准计算。实行价值标准房屋调换的,应当按照房地产市场评估价格确定货币补偿金额,再将该金额与安置房屋的房地产市场价结算差价。被拆迁房屋和拟调换的房屋在评估时应适用同一评估时点、同一评估方法和标准。拆迁估价复核。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十条规定:"拆迁当事人对估价结果有异议的,自收到估价报告之日起5日内,可以向原估价机构书面申请复核估价,也可以另行委托估价机构评估。"对结果仍有异议的,可向专家委员会申请技术鉴定。

 

2.非住宅房屋的补偿标准。拆迁非住宅房屋的,应充分考虑拆迁和当地工商业水平和就业的问题。除国家产业政策确定属于淘汰的行业外,不能因拆迁导致企业关闭和工人下岗。拆迁非居住房屋,拆迁人应当补偿被拆迁人下列费用:

 

按国家和当地规定的货物运输价格、设备安装价格计算的设备搬迁和安装费用;无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用;因拆迁造成停产、停业的适当补偿。这里的因拆迁造成停产、停业的适当补偿,是指拆迁非居住房屋中用于生产、经营的房屋,由拆迁人给予被拆迁人或者房屋承租人的适当补偿。   

 

3. 居住和非居住兼用的房屋,被拆迁人或房屋承租人选择货币补偿的,可以按照居住用建筑面积和非居住用建筑面积分别计算货币补偿款;被拆迁人或房屋承租人选择房屋调换的,应当按照约定或行政裁决结算差价。可以按照非居住房屋补偿标准认定的情形:一是原始设计为非居住房屋或房屋依法销售时是非居住房屋的,可以认定为非居住房屋;二是公房承租人与所有人签订了公有非居住房屋租赁合同,建立了公有非居住房屋租赁关系的,可以认定为非居住房屋;三是房地产权证记载的权利人为单位,可以认定为非居住房屋,但原始设计为居住房屋以及实际用作职工或者职工家庭居住使用的除外;四是原始设计为居住房屋,改变为非居住用途,作为经营场所并领取营业执照照章纳税的,可以依据国务院和省级以上人民政府的规定并根据其经营状况、纳税情况,参照当地非住宅同类房屋的市场价值给予适当的补偿。

 

4. 过渡房过渡费的标准。 拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。在过渡期限内,被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的,拆迁人应当支付临时安置补助费;被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的,拆迁人不支付临时安置补助费。承租人有权要求提供过渡房或支付过渡费。

 

5.土地使用权补偿标准。《物权法》第148"建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金"。目前退还出让金,不考虑土地使用过程中增值的情况。笔者认为,在土地使用权增值较大的特定情景下,可以考虑考虑增值因素。土地使用权赔偿标准应采用市场比较法评估,也可采用基准地价修正法等方法。选择基准地价修正法应注意基准地价的内涵、构成、表达方式不同时,修正的内容和方法之区别。评估可先按照法定最高使用年限价格进行评估,然后扣除已经使用的年限应缴纳的使用金等款项,此外还应注意土地的权利限制。对于出让取得土地使用权的使用权人,已经获得完整的用益物权,由于在取得土地时并没有支付出让金,应依据划拨土地的平均取得和开发成本,评定划拨土地使用权价格。

 

而划拨取得土地使用权的,可采当采用市场比较法。

 

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条"作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。不包括土地使用价值的补偿。条例在此所规定的房屋价值是否包括了土地使用价值。如果没有括,是否应当对土地使用价值进行补偿。而"国有土地"的范围较广,还包括国有林地、农场等,这些并不属于本条例调控范围。

 

6.拆迁补助费标准我国《城市拆迁管理条例》明确规定:拆除不予补偿,但拆迁人仍要依法向人支付拆迁补助费。拆迁补助费包括搬迁补助费和临时安置补助费等其它费用。

 

五、征收范围确定前违法建筑补偿的程序

 

确定房屋征收范围前的建筑是否违法,是房屋征收的重要步骤,也是人民法院强制搬迁重要前提,应遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则,依照特定程序进行。

 

(一)查明事实程序。 查清形成的时间、原因、结构、面积、用途,是否存在民事争议,是否存在同时违反两个以上的行政法律规范的情形,是否已经行政执法机关查处等。

 

(二)处理处置程序。按时间分类分流。 从房屋形成时间、所处地域、产生的影响确定是否可补办手续作合法建筑处置,对可以直接补办手续的,直接进入补办手续阶段;单一违法交由一个行政主管部门牵头处理。对不违反法律和行政法规,而只违反地方法规及规章的,一律不得处以没收或限期拆除。正确认定面积,当事人擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑,依法直接补办手续或经过处罚后要求补办手续行政部门应将当事人补办手续的情况及时通报给税务部门,由税务部门根据当事人建筑物的实际用途、时间等决定是否追缴营业税、所得税。

 

(三)确定安置补偿方案程序。对拆迁当事人经协商未能达协议,经一方当事人的申请行政裁决的,行政机关应予受理。行政机关在受理后,应及时将申请人的申请书及证据发送给对方当事人,并告知其权利与义务。行政机关在查明事实的基础上,在法定期限内就安置补偿作出行政裁决决定,并明确当事人搬迁的期限。

 

(四)补偿救济处理程序。对于补偿争议可通过民事诉讼予救济。对于被拆迁人不履行安置补偿协议或安置补偿裁决的,经申请,可由人民法院依民事司法强制执行程序或行政司法强制执行程序强制执行,强制被拆迁人搬迁,并拆除其建筑物等。

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