行政复议知识问答(三)

  发布时间:2016-7-25 12:18:33 点击数:
导读:(五)行政复议证据108、什么是证据?证据在行政复议过程中具有什么重要作用?109、行政复议证据有哪几种?如何确定各种不同证据的证明力?110、行政复议的举证责任应当由谁承担?哪些事项需要其提出证据加以证明?11

(五)行政复议证据

 

108、什么是证据?证据在行政复议过程中具有什么重要作用?

109、行政复议证据有哪几种?如何确定各种不同证据的证明力?

110、行政复议的举证责任应当由谁承担?哪些事项需要其提出证据加以证明?

111、被申请人在复议过程中是否可补充收集原具体行政行为的证据?

112、申请人、第三人是否可以查阅被申请人向复议机关提交的书面答复和有关证据材料?

113、申请人、第三人可否向复议机关提供其所收集的证据?

114、行政复议机关是否可以自行调查和收集证据?应当如何进行?

115、行政复议机关对于所收集的证据应当怎样进行审查和认定?

116、哪些证据材料不能作为行政复议定案的根据?

117、什么是证明标准?行政复议应采取何种证明标准?

 

 

(六)行政复议法律责任

 

118、什么是行政复议法律责任?它有哪几种责任形式?

119、行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的复议申请的,对有关责任人员应当如何处理?

120、行政复议机关不按照规定转送复议申请的,对有关责任人员应当如何处理?

121、行政复议机关在法定期限内不作出行政复议决定的,对有关责任人员应当如何处理?

122、行政复议被申请人不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定的,对有关责任人员应当如何处理?

123、被申请人不按规定提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,对有关责任人员应当如何处理?

124、被申请人阻挠或者变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的,对有关责任人员应当如何处理?

125、行政复议被申请人对申请人、第三人进行报复陷害的,对有关责任人员应当如何处理?

126、行政复议机关工作人员徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的,应当如何处理?

127、行政复议工作机构发现行政机关违反行政复议法律规定时,应当如何处理?

 

 

(五)行政复议证据

 

108、什么是证据?证据在行政复议过程中具有什么重要作用?

行政复议机关审理复议案件必须以事实为根据,以法律为准绳。只有查明案件的真实情况,才能正确地适用法律,解决行政纠纷。而要查明复议案件的真实情况,就必须依靠证据。证据就是指那些能够证明案件真实情况的一切事实材料。

证据具有以下三个基本特征:a客观性。即证据是客观存在的事实,它的存在形式和对案件事实的反映都必须是独立于人们主观意识之外的客观存在。人们只能发现、收集、认识和反映它们,而不能凭借主观臆断和想像去编造。案件事实是在过去时间里,在一定的空间和一定的条件下发生的,不可避免地会留下物品痕迹等。行政复议活动要证明过去发生的事实,就要借助所能收集到的各种证据材料。这些证据材料必须具有客观性,才能达到认识和证明案件事实的目的。b关联性。即证据是同复议案件事实有着客观联系的事实。可以作为证据的事实,与行政复议中所要证明的案件事实,必须存在某种联系,即能够反映一定的案件事实。这种与案件事实有联系的事实材料之所以能够成为证据,就在于它们反映了案件的真实情况,可以用来认识案件的事实真相。c合法性。证据材料必须依法收集才能采纳为证据,即获得证据的手段必须是法律所允许的,不得以非法手段收集证据。即使非法收集的证据与案件具有内在联系,也不能采纳为证据。如《行政复议法》第24条规定:"在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。"被申请人违反此规定收集的材料,复议机关就不得将其采纳为证据。

证据在行政复议中具有非常重要的作用,主要表现在以下两个方面:a证据是认定案件事实的基础和依据。案件的事实是已经发生过的事实,对当事人和复议机关来说都是如此,认定案件的事实,必须通过现存的材料去认识发生在过去的事件。复议机关审查具体行政行为的合法性与适当性,必须依靠和借助证据,否则,就不可能正确地认定案件事实,更谈不上准确地适用法律。b证据是维护当事人合法权益的有利工具。证据的这种功能表现在两个方面,其一是在实体方面维护当事人的合法权益;其二是在程序方面维护当事人的平等权利和正当权利。当事人要保护自己的合法权益就必须用证据来证明自己的主张。没有证据支持的主张就不会得到法律的保护,相应的权利也得不到保障。维护当事人在行政复议中的平等正当权利,首先要依法保障当事人能够提供和查阅证据,其次要防止有关人员滥用职权或使用非法手段收集证据,侵犯当事人的合法权利。

 

109、行政复议证据有哪几种?如何确定各种不同证据的证明力?

按照法律规定的证据形式来划分,行政复议证据与民事诉讼法律所规定的证据相同,可分为以下七种:

(1)书证。书证是以文字、符号、图案等形式记载的,能够表达人的思想或行为的并用来证明案件情况的材料。行政复议中的书证主要有各种罚款收据、处罚裁决书以及其他行政处理决定或强制措施的决定书、通知书等等。这些书证大多是由行政机关依照法定程序和格式制作而成的。

(2)物证。物证是指以其本身固有的形态、质量、规格等来证明案件事实的物品。例如被检查扣押的伪劣商品,从事违法活动使用的工具等。物证与书证有着密切的联系。在某些情况下,同一物品可以同时作为书证和物证使用。如果以其书写的内容来证明案件事实,就是书证;如果以其外部特征来证明案件事实,就是物证。例如,在土地行政管理案件中,刻有文字的石碑就既可以作为物证又可以作为书证,而没有文字内容的无字碑则只能作为物证而不能作为书证。

(3)视听资料。视听资料是利用录像或录音磁带等手段反映出的形象和音响,或以电子计算机储存资料来证明案件事实的证明材料。视听资料是随着科学技术的发展出现的一种新的证据形式,其信息量大、易于保存,内容形象逼真并具有动态连续性,客观真实性较强,但同时也容易被剪辑、伪造,收集过程中容易侵犯公民的隐私权。实践中应注意扬长避短,用科学方法来甄别和检验其证明力。

(4)证人证言。证人证言是指证人就其所了解的案件事实向复议机关或当事人所作的陈述。证人是指接受复议人员的询问、当事人的调查或者到复议机关作证的人。凡是知道案件情况的人都有作证的义务,但不能正确表达意志的人不能作证。证人证言是行政复议中被广泛运用的一种证据,几乎每一个案件的认定都少不了证人证言的运用。由于复议案件的审理方式主要是书面审,所以证人证言一般都是以书面形式表达的。

(5)当事人陈述。当事人陈述是指行政复议当事人及第三人就有关事实情况向复议机关所作的说明和对复议请求的承认和反驳,包括申请人提出的请求和对事实的陈述;被申请人的承认或反驳;第三人所提出的复议请求及其对案情事实的说明等。当事人陈述具有两面性:一方面,当事人是案件事实的亲历者,对行政争议的形成和发展过程最清楚,他们的陈述往往能够揭示案件的真实情况;另一方面,由于当事人与案件结局有利害关系,他们的陈述又不可避免地带有一定的片面性。这就要求复议机关对当事人陈述要认真分析、严格审查,并结合本案中的其他证据确定其是否具有证明力。

(6)鉴定结论。鉴定结论是鉴定人运用其专门知识和技能,对案件中需要解决的专门性问题进行分析鉴别所作出的科学判断和结论。行政复议中常见的鉴定有医学鉴定、文书鉴定、产品质量鉴定、医疗事故鉴定、会计鉴定等。鉴定结论是一种认识意见而不是事实本身,它的内容是鉴定人就案件中某些专门性问题所作的判断结论,而不是对案件事实的法律评价。鉴定人是行政复议的参与人,当法律规定其必须回避的,就不能担任鉴定人。

(7)勘验笔录和现场笔录。勘验笔录是行政机关或复议机关的办案人员对有关案件事实的现场和物品等进行勘查、检验、测量所作的记录。勘验笔录以文字记录为主,但也可以用绘图、照片、模型等手段,辅之以录音、录像的方法。现场笔录是指行政机关对违反行政法的行为当场给予处罚或处理而作的文字记载材料。这种材料是由行政机关的工作人员在行政执法当中制作的,经过复议机关审查属实,也可以作为认定案件事实的根据。

证据的证明力是指证据与案件事实的关联程度及其证明作用的大小。一项证据材料要成为认定案件事实的依据,不仅要符合证据的基本特征,还必须具有较高的证明力,尤其是在存在相反证据的情况下。根据有关法律解释和行政复议实践,应当按如下规则来确定各种不同证据的证明力:①国家机关及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他文书;②鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言;③原件、原物优于复制件、复制品;法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论;④复议机关主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验制作的勘验笔录;⑤原始证据优于传来证据,作为一种例外,以有形载体固定或显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料,作为传来证据,其制作情况和真实性经对方当事人确认,或以公证等其他有效方式予以证明的,与原件具有同等证明力;⑥其他证人证言优于与当事人有亲属关系或其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言;⑦数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。

 

110、行政复议的举证责任应当由谁承担?哪些事项需要其提出证据加以证明?

行政复议中的举证责任,是指在行政复议中由谁承担提供证据证明案件事实的责任。如果负有举证责任的人举不出证据证明其主张,就要承担其主张不能成立的法律后果。

《行政复议法》第23条规定:"......被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。"第28条规定: "......被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。"这两条规定共同构成了行政复议中由被申请人对具体行政行为的合法性与适当性负举证责任的制度。当然,申请人对自己提出的主张也负有一定的举证责任,但申请人与被申请人所负举证责任的范围和大小却是有很大差异的。

(1)被申请人的举证责任。在行政复议中,由被申请人对其作出的具体行政行为的合法性与适当性负担举证责任,主要应对下列事实提出证据予以证明:a作出具体行政行为的事实根据。在行政复议中,原具体行政行为的所指向的公民、法人或者其他组织的行为是否合法,作出的具体行政行为是否有必要,以及条件是否具备等,都应由被申请人提供证据加以证明。b适用法律、法规和其他规范性文件的依据,并提供证据证明适用这些法律、法规和规范性文件的正确性。c作出具体行政行为符合法定程序的证据。违反法定程序作出的具体行政行为侵犯了行政管理相对人的合法权益。所以,被申请人应提供关于该具体行政行为程序合法的证据,包括有关通知书、送达回证、回执等。d关于是否滥用职权的证据。滥用职权即行政机关违反行政权的设定目的行使手中的权力。行政机关应根据法律的立法宗旨并结合行政管理的实际来解释其行使职权的目的。e关于具体行政行为适当性的证据。根据《行政复议法》的规定,具体行政行为明显不当的,可以撤销或变更。所以被申请人应提供其具体行政行为适当性的证据。f对于不履行或者拖延履行法定职责的,被申请人应提供存在合法事由或正当事由的证据。在行政复议中,如果被申请人不能举出确凿的证据,证明具体行政行为的合法性与适当性,那么被申请人就要承担不利的复议结果。

(2)申请人的举证责任。申请人首先应提供证据证明其复议申请符合法定条件,并进一步提供证据以动摇被复议具体行政行为的合法性与适当性。根据行政复议的理论和实践,申请人主要应对下列事项承担举证责任:a证明行政机关对其作出的具体行政行为的存在。如申请人不服行政处罚而申请复议,就应在提出复议时一并提交行政机关作出的行政处罚决定书。否则,复议机关就没有受案的根据。b在被申请人不作为的案件中,申请人应证明其向行政机关提出申请的事实。c在一并提起的行政赔偿申请中,申请人应证明因受被复议的具体行政行为的侵害而造成损失的事实。d有关复议程序的事实。如申请人主张因不可抗力的其他正当理由耽误法定期限的,应就不可抗力和其他正当理由的情况负举证责任。

 

111、被申请人在复议过程中是否可补充收集原具体行政行为的证据?

行政机关在作出具体行政行为时应遵循 "先取证,后裁决"的法律程序原则,即行政机关在裁决前,应当充分收集证据,然后根据事实,对照法律作出裁决,而不能在毫无证据的情况下对公民、法人或者其他组织作出具体行政行为。如果不遵守这一规则,就是在程序上违法或滥用职权。行政复议程序开始后,如果行政机关举不出证据,就证明其作出的具体行政行为是违反法定程序的。因此,《行政复议法》第24条规定:"在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。"由此可见,迸入复议阶段,被申请人自行收集证据是一种违法行为,其所获得的证据即使能够证明案情事实也因其不具有合法性而不能作为认定案件事实的证据。

在复议过程中不得向申请人和其他有关组织和个人收集证据是被申请人的一项法定义务,被申请人必须严格遵守。被申请人如果自行收集,复议机关应不予采信。

例如,某大学在阶梯教室举行 《中国革命史》一课的期末考试,在其结束铃响退场时,监考人员发现考生郑某的书桌抽斗里有一本笔记,翻开一看正是中国革命史的内容。该校教务处根据学校整顿考试纪律有关文件,经校长批准,对郑某作出考场作弊、开除学籍的处罚。郑某称该笔记并不是自己带入考场的,而是前一天晚上在该教室上自习的同学遗忘在抽斗里的;并且自己在考试时也没有偷看笔记,监考人员认为自己作弊没有事实根据。因为该校是教育部直属院校,郑某向教育部申请行政复议,要求撤销该处理决定。教育部受理申请后,学校教务处找到笔记本的主人刘某,询问她是否于6月19日晚在某教室上自习时,将笔记本遗落在郑某考试时所在座位的抽斗里,刘某否认认识郑某,并说自已没有把笔记本给郑某。教务处又向郑某、刘某寝室的同学调查她们的关系,作出了"郑某、刘某是同乡,刘某把笔记本借给郑某,郑某则抄袭笔记本上的内容”的调查笔录,并将郑某答的考题与刘某笔记本上相关内容、文字叙述大概相同的部分,一起送往教育部。教育部在调查中发现,该教务处在作出处罚前,未作认真调查;监考人员并未亲眼看到申请人作弊;且这些书面证据都是被申请人在复议过程中收集的,违反法定程序,不予采纳。因此,以主要事实不清,证据不足为由,决定撤销该大学对申请人的处罚决定。

 

112、申请人、第三人是否可以查阅被申请人向复议机关提交的书面答复和有关证据材料?

根据《行政复议法》第23条第2款的规定:"申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。"该条规定中的"国家秘密、商业秘密和个人隐私"都各有其特定含义。

所谓国家秘密,是指关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。一般包括:①国家事务重大决策中的秘密事项;②国防建设和武装力量活动中的秘密事项;③外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;④国民经济和社会发展中的秘密事项;⑤科学技术中的秘密事项;⑥维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;⑦其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。国家秘密的密级分为 "绝密"、"机密" 、"秘密" 三级。"绝密"是最重要的国家秘密,泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害; "机密"是重要的国家秘密,泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害; "秘密"是一般的国家秘密,泄露会使国家的安全和利益遭受损害。

所谓商业秘密,是指不为公众所知悉,能给权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招投标中的标底及标书内容等信息。

所谓个人隐私,一般是指当事人不愿意被他人知悉的个人情况。包括涉及男女关系方面的私生活以及生理疾病、个人债务状况等当事人不愿意让其他人知道,或者他人知道后会有损当事人声誉的事项。某些情况下还包括个人要求保密的其他事项,如联系方式、婚姻状况、收入和财产状况、指纹、血型等与个人及其家庭密切相关的信息等。

除涉及以上三种情况外,申请人、第三人对被申请人向复议机关提交其他所有材料和证据都有权查阅。查阅被申请人的答辩和证据材料,是申请人、第三人复议权利得以真正实现的重要保证。法律赋予申请人、第三人以知情权,使他们能够与被申请人平等地了解案情,为申请人、第三人有效地参与行政复议活动,充分行使自己的权利提供了有利条件,这是《行政复议法》公开、公正原则的具体体现。

 

113、申请人、第三人可否向复议机关提供其所收集的证据?

根据《行政复议法》的有关规定,提供证据是申请人、第三人的复议权利之一。申请人、第三人享有这一权利,对于保障他们的实体权利和程序权利,对于保障和促使复议机关作出正确的复议决定,都具有非常重要的意义。证据确实充分是复议机关判断具体行政行为是否合法适当的事实根据。申请人、第三人如果想要得到有利的复议结果,就应当充分运用提供证据的权利。同时,为了查明案件事实,复议机关也应当支持、保护和鼓励当事人、第三人积极向复议机关主动提供证据。行政复议主要是通过审查书面材料来进行的,因此有必要强化申请人和第三人的举证权利,以帮助复议机关迅速查清案情,及时、便民地解决行政纠纷。关于申请人、第三人的提供证据的期限,行政复议法没有规定,实践中,一般应该是在复议决定作出之前,具体时间可由复议机关以书面通知的方式予以告知。

 

114、行政复议机关是否可以自行调查和收集证据?应当如何进行?

《行政复议法》第22条规定,行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况。因此,在复议过程中,行政复议机关具有自行决定调查和收集证据的职权。

行政复议机关收集和调查证据时,可采用以下几种方法:(1)要求参加人提供或者补充证据。(2)询问申请人、被申请人、第三人、证人和鉴定人。(3)向有关机关和有关人员调取书证、物证、视听资料。(4)对需要鉴定的专门性问题交由法定鉴定部门或由复议机构指定鉴定部门鉴定。

关于复议机关调查取证的职责范围,《行政复议法》没有明确的规定。这使得复议机关在行政复议审查的取证方面拥有极大的裁量余地,在复议实践中容易出现滥用取证权,为被申请人收集和调取有利证据的倾向。因此,对复议机关的取证范围应当加以限制,主要应限于以下几种情况:(1)申请人或第三人无法提供,须依职权才能调取的证据,如银行存款、房地产档案、户籍档案、在押犯罪嫌疑人证言等。(2)证据的可靠性须依职权查证或核对才有保证的,如勘验、鉴定、测量等。(3)申请人、被申请人提供的证据真假难辨,需向有关部门或组织和公民核实,以证实案件事实。(4)在举证时,无论申请人、被申请人或者第三人均不可能总是提供原件或原物作证据,而往往是以照片、证人证言、勘验笔录等来证明案件事实,对于应当提交原物或原件而无法提供的,只能由复议机关依职权调查或核对。

根据行政复议原理及有关法律规定,行政复议机关在复议过程中收集和补充的证据,不能作为复议机关维持原具体行政行为的根据。原因是,从依法行政的角度来看,如果被申请人是在没有取得证据的条件下作出具体行政行为的,其具体行政行为就构成违法。在行政复议过程中再收集证据,即使其收集的证据是真实的和有效力的,也不可能使原具体行政行为合法化。但复议机关收集的证据,可以作为撤销、变更、确认原具体行政行为违法的证据。因此,复议机关在复议过程中收集的证据,相对于不同种类的复议决定来说具有不同的效力。

 

115、行政复议机关对于所收集的证据应当怎样进行审查和认定?

证据的审查和认定是指由专门人员甄别、分析现有证据和证据材料的证据资格和证明力,据此认定案件事实,并作出认定结论的专门活动。行政复议机关应当按照法定程序,根据证据和案件事实之间、各个证据相互之间的关系,对其所收集来的各种的证据进行全面客观的分析判断,确认其是否具有合法性、真实性和关联性,有无证明效力以及证明效力的大小。复议机关在审查认定证据的过程中,应当采取对单个证据逐一审查认定和对全案证据综合审查认定相结合的方法。

对单个证据的审查认定是从证据本身固有的特征入手,确认其是否与本案有关、其形成与取得是否合法、内容是否真实的过程。在证据材料去伪存真、确保其具备证据属性的基础上,还要甄别证据的证明力,寻找其与案件事实之间的关系,判断其是否可以采纳为定案的依据和证明力的大小。鉴别证据材料的证据资格和判断证据的证明力是审查认定证据的两个重要方面。对证据资格的审查是为了进一步判明其证明力,而对证据的证明力的确认,又必须以查证核实的证据为基础。

对单个证据的审查判断在于确保所采用的证据具有证据的基本属性,以便运用这些证据查明案件事实真相,作为定案的根据。但是个别的证据不能自我证明其真实性,必须综合考察本案其他证据,对整个案件事实进行分析研究和推理判断。综合审查判断证据通常是在对个别证据审查判断的基础上进行的,是进一步确定证据之间的相互关系,认定其是否确实、充分,对案件事实能否作出惟一的结论,只有这样才能使案件事实的认定建立在可靠的基础之上,从而保证行政复议决定的正确性。

 

116、哪些证据材料不能作为行政复议定案的根据?

行政复议中由复议机关收集、调取或者由当事人提供的各种证据材料,必须符合法定的调查取证程序并具备法定的证据形式,才能被采纳为定案的证据,否则将会被依法排除。根据《行政复议法》等有关法律规定,不能作为行政复议定案依据的证据材料大致可分为以下几种情况:

(1)非法取得的证据材料,包括:a以违反法律禁止性规定或侵犯他人合法权益的方法取得的证据;b严重违反法定程序收集的证据;c被申请人在作出具体行政行为后自行收集的证据;d被申请人在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或听证权利所采用的证据;e以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据。

(2)其他不具有证据资格的证据材料,主要有:a证人根据其经历所作的判断、推测或者评论;b不能正确表达自己意志的人所作的证言;c与案件没有关联的证据;当事人无正当理由超出举证期限提供的证据;d在境外形成的未办理法定证明手续的证据;e无正当理由拒不提供原件、原物,又无佐证,且对方当事人拒不认可的复制件或复制品;f因被技术处理而真伪不明的证据材料;g被申请人在行政程序中依照法定程序要求申请人提供证据,申请人依法应当提供而拒不提供,在复议程序中又提供的证据;h鉴定结论如存在鉴定人不具备鉴定资格,鉴定程序严重违法,鉴定结论错误、不明确或内容不完整等情形。对于存在以上情形的证据材料,一般不予采纳。

(3)不能用以证明原具体行政行为合法的证据,主要有:a申请人、第三人在行政复议中提供的被申请人在行政复议程序中未作为具体行政行为依据的证据,不能作为证明原具体行政行为合法的证据;b复议机关在复议程序中收集和补充的证据,或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据,不能作为复议机关认定原具体行政行为合法的依据。但是这材料可以作为复议机关撤销、变更、确认原具体行政行为违法的证据。

(4)不能单独作为定案根据的证据,主要是:a未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证据;b与一方当事人间存在密切关系(如亲属关系)或不利关系的证人所作的对该当事人有利或不利的证言;c难以识别是否经过修改的视听资料;d无法与原件、原物核对的复制件或复制品;e经一方当事人或他人改动,对方当事人不予认可的证据等。这些证据必须有其他证据加以佐证才能作为认定案件事实的根据。

 

117、什么是证明标准?行政复议应采取何种证明标准?

证明标准又称证明要求,是指承担证明责任的人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度。行政复议的证明标准,首先是衡量当事人是否切实履行举证责任特别是被申请人是否能够证明其具体行政行为具有合法性与适当性的证明标准。在行政复议中,负举证责任的当事人必须履行举证责任,并达到相应的证明标准,其主张才能被复议机关所认可。如果当事人的证明没有达到法定的证明标准,其在复议中所提出的主张就不能得到支持。其次,行政复议证明标准同时也是行政复议机关进行审查的标准。虽然就内容和程度来说,证明标准对当事人和复议机关都是一致的,但其作用并不相同。对当事人来说,证明标准是衡量其是否切实履行举证责任的尺度;对复议机关来说,证明标准是其对案件作出的认定是否正确的衡量标准。行政复议证明标准的核心内容,是对被审查的具体行政行为认定案件事实的肯定程度。当事人证明或者复议机关审查案件事实的肯定程度只能由证据来支持。因此,证明标准包括对证据的质和量的两个方面的要求。

《行政复议法》第28条规定:"行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:(1)具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;(2)被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限内履行;(3)具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:a主要事实不清、证据不足的;b适用依据错误的; c违反法定程序的;d超越或者滥用职权的;e具体行政行为明显不当的。"因此,行政复议的证明标准是案件事实清楚、证据确实充分。这一标准既包括对证据在质的方面的要求,也包括了对证据在量的方面的要求。总体而言,包括以下几个方面:(1)据以定案的每个证据经过查证,真实可靠;(2)案件事实均有必要的证据予以证明;(3)定案的每个证据同案件事实间存在客观联系;(4)证据之间、证据同案件事实间的矛盾得到合理排除;(5)得出的结论是惟一的,排除其他可能性。

由于具体行政行为性质的不同,在不同的案件中,对证明程度的要求也有所不同。根据证明程度的不同要求,又可将证明标准分为严格证明标准和优势证明标准。

(1)严格证明标准。案件事实清楚、证据确实充分是行政复议的严格证明标准,严格证明标准应当符合下列要求:a所有的案件事实都有相应的证据予以证明;b证据与证据之间没有矛盾。

严格证明标准适用于下列行政复议案件:(1)限制人身自由的案件,如行政拘留案件。人身自由权的重要性要求行政机关在作出限制公民人身自由的行政决定时,必须遵守严格的证明标准,即案件事实清楚、证据确实充分。(2)行政机关适用听证程序和普通程序作出具体行政行为的案件。根据《行政处罚法》的规定,对于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等处罚,相对人有权要求行政机关举行听证,即在行政机关作出行政处罚之前,由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实、处罚理由及适用依据进行陈述、质证和辩论。当事人可以提起听证的案件与当事人的利益密切相关,同时行政机关既然适用了听证程序这种严格的程序规则,在作出具体行政行为时也就应当遵循严格的证明标准。普通程序虽然比听证程序简单,但是比简易程序则要复杂的多,因此适用普通程序作出的具体行政行为也应当适用严格的证明标准,做到案件事实认定清楚,主要证据确实充分。(3)复议机关决定由被申请人履行法定职责的案件。在作出这一种行政复议决定的案件中,复议机关的判断代替了被申请人的判断。但复议机关要用自己的判断取代被申请人的判断,就应当保证自己的判断比被申请人的判断更正确,对其认定案件事实的要求也应当更严格。在要求被申请人履行法定职责的案件中,申请人必须承担证明被申请人有该项法定职责,申请人也曾经提出过申请,但被申请人拒不履行的事实。(4)其他对当事人的人身权和财产权有较大影响的行政案件,如被申请人作出的限期拆除房屋的决定,行政机关侵犯企业经营自主权的案件等。

(2)优势证明标准。并非所有的行政复议案件都适用严格证明标准。在另一些行政复议案件中,为了提高复议工作效率,保护公共利益和公民、法人和其他组织的利益,则适用优势证明标准。所谓优势证明标准,是指一方当事人提供的证据的证明效力及其证明的案件事实要比另一方更具可能性,相应的请求和主张成立的理由更充分,足以使行政复议人员确信的标准。优势证明标准比严格证明标准要低,它广泛适用于民事诉讼之中。优势证明标准应当符合下列要求:a优势必须具有一定的幅度,不是微弱的优势;b优势足以使复议办案人员形成有利于占优势一方当事人的确信。但优势证明标准显然要比严格证明标准要低。

优势证明标准适用于下列行政复议案件:(1)适用简易程序作出具体行政行为的案件。一方面,简易程序手续简便,行政执法人员在当场作出处理决定,因此要求行政机关工作人员在短时间内做到案件事实清楚、证据确实充分,切合实际。另一方面,适用简易程序的行政案件情节简单、争议不大,没有必要适用过于复杂的严格证明标准。(2)行政裁决案件。行政裁决案件所要解决的争议是民事纠纷,在行政裁决程序中,行政机关是以公断人的身份参加的,行政机关只能根据民事纠纷的双方当事人提出的证据作出裁决,行政机关一般不能积极主动地调查收集证据。因此,行政裁决案件应当参照适用民事诉讼的优势证明标准。(3)行政机关采取临时保全措施的案件。行政执法机关在执法过程中根据案情的需要可以依法采取一些临时性的财产保全或者证据保全措施。在采取这些保全措施时,由于案件情况紧急,最终处理结果难以确定,要求行政机关在当时就做到案件事实清楚、证据确实充分是不可能的。行政机关只要有证据证明确有采取保全措施的必要性即可。(4)行政机关在紧急情况下采取强制措施的案件。行政强制措施是行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生,依法采取对有关对象的人身、财产和行动自由加以暂时性限制,使其保持一定状态的手段,如人民警察在执法过程中所采取的留置措施。行政强制措施往往带有很强的紧迫性,在紧急情况下,行政机关为了公共利益的需要,必须当机立断,如果此时要求达到严格证明标准,耗费较长时间去收集确实充分的证据,将可能对公共利益造成重大损失。(5)其他对当事人人身权利和财产权利影响不大的行政案件。

 

(六)行政复议法律责任

 

118、什么是行政复议法律责任?它有哪几种责任形式?

行政复议法律责任是指行政复议机关、复议工作人员以及被申请人在行政复议过程中,因实施违法或不当行为所应当承担的法律后果。行政复议法律责任包括以下两种责任形式:

(1)行政责任。在行政复议过程中,行政复议机关拒绝受理符合法定条件的复议申请;复议案件承办人有失职或营私舞弊行为;被申请人拒绝履行生效的复议决定等,这些行为由于违反了行政法律规范,构成了行政违法行为,违法行为人依法应当承担行政法律责任。根据《行政复议法》及其他有关法律、法规的规定,违反行政复议法的行政责任的承担方式主要包括:a行政处分。行政处分是国家行政机关对违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。《行政复议法》所指的行政处分,是特指享有行政复议职能的国家行政机关或有关部门按照行政隶属关系,给予违反行政复议法律规范的行为人的行政制裁。根据《公务员法》的规定,行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。b行政处罚。行政处罚是指行政机关依照法定程序和权限对违反行政法规但尚未构成犯罪的行政管理相对方给予的行政制裁。《行政复议法》中没有明确规定行政处罚这种行政责任承担方式,但依据该法第38条的相关规定和实践中的具体做法,行政处罚也应当是行政复议中承担行政责任的一种方式。根据《行政处罚法》的规定,行政处罚的种类包括警告、罚款、没收和行政拘留等等。

(2)刑事责任。在行政复议过程中,如果复议人员失职、舞弊、滥用职权情节严重构成犯罪的,就应依法追究刑事责任。根据《刑法》的有关规定,刑事责任的承担方式包括:a刑罚。刑罚是犯罪人承担刑事责任的基本的、主要的方式。目前我国刑罚的种类包括主刑和附加刑两大类,主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产。b非刑罚处罚方法。非刑罚处罚方法是犯罪人承担刑事责任辅助的、次要的方式。根据《刑法》第37条规定,对犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚,但可以根据案件的不同情况,予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失,或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。

 

119、行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的复议申请的,对有关责任人员应当如何处理?

《行政复议法》第17条规定:"行政复议机关收到行政复议申请后,应当在5日内进行审查。对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。"因此,对申请人提出的行政复议申请,除了法律明确规定为不属于行政复议受案范围外,行政复议机关都应当予以受理。根据《行政复议法》的规定,不属于行政复议受案范围的有:(1)不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定而提出的行政复议申请;(2)不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理而提出的行政复议申请;(3)对国务院制定的行政法规,国务院部门、省级政府和有立法权的市级政府制定的规章提出的行政复议申请;(4)对行政机关制定的其他规范性文件单独提出的行政复议申请;(5)对国防、外交等国家行为提出的行政复议申请。除了上述情况外,对申请人依法提出的其他复议申请,行政复议机关都必须受理,否则就是违反《行政复议法》的行为,应当承担相应的法律责任。根据该法第34条,行政复议机关违反法律规定,无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分经责令受理仍不受理,造成严重后果的,依法给予降级、撤职开除的行政处分。

 

120、行政复议机关不按照规定转送复议申请的,对有关责任人员应当如何处理?

根据《行政复议法》第15条的规定,对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自已的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议;对被撤销的行政机关在撤销前所作的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。由于这几种复议管辖的情况比较复杂,所以对于有上述情形之一的,在公民、法人或者其他组织难以确定谁是复议机关时,也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,接受申请的县级地方人民政府应在接到申请之日7日内,负责将该申请转送到规定的行政复议机关,并告知申请人。如果接到申请的县级人民政府不按照规定转送行政复议申请,即不转送或者不按照规定的时间在7日内转送、或者敷衍塞责将复议申请转送给不该受理的机关、或者虽然转送但不及时告知申请人的,都是一种失职行为并应当承担相应的法律责任。根据《行政复议法》第34条,行政复议机关违反法律规定,不按照规定转送行政复议申请的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令后受理仍不按照规定转送复议申请,造成严重后果的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

 

121、行政复议机关在法定期限内不作出行政复议决定的,对有关责任人员应当如何处理?

《行政复议法》第31条第1款规定:"行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过30日。根据这一规定,除了情况比较复杂的案件外,行政复议机关应当在受理复议申请之日起60日内依法作出行政复议决定。情况比较复杂的复议案件主要包括:(1)需要对申请人、第三人在行政复议过程中提出的新的证据重新鉴定、勘验或补充,不能在法定期限内办结的;(2)需要对被申请人作出的具体行政行为所认定的事实作进一步的调查核实,或者申请人、第三人要求作进一步的调查核实,不能在法定期限内调查核实完毕的;(3)行政复议案件涉及较多的当事人、不同地区,不能在法定期限内办结的;(4)涉及国家利益、公共利益以及有重大影响的案件;(5)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;(6)纠纷由来已久,取证难度较大的土地、矿藏、森林、山岭等自然资源确权案件等。对于这类案件,经行政复议机关的负责人批准,可以延长30天的时间作出行政复议决定,即行政复议机关最迟应当在90日内作出行政复议决定。如果行政复议机关超过法定的60日、90日的办案期限,没有作出行政复议决定,就是失职行为,应承担相应的法律责任。根据《行政复议法》第34条的规定,行政复议机关违反法律规定在法定期限内不作出行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。

 

122、行政复议被申请人不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定的,对有关责任人员应当如何处理?

根据《行政复议法》第31条第3款的规定,行政复议机关作出的行政复议决定,一经送达,即发生法律效力,申请人、被申请人和第三人都必须履行。履行行政复议决定是作为被申请人的行政机关必须履行的法定义务,被申请人接到行政复议决定后,必须在复议决定所规定的期限内予以履行,如果拒不履行或无正当理由拖延履行的,就属于一种行政违法行为。实践中,行政机关不履行或者无正当理由拖延履行的主要是那些撤销、变更或者确认被申请人的具体行政行为违法的行政复议决定。被申请人不履行复议决定,申请人的权利就不可能实现。因此,为了维护行政复议决定的法律效力,保护公民、法人和其他组织的合法权益,《行政复议法》第32条明确规定:"被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。"同时,根据《行政复议法》第37条的规定,被申请人不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

 

123、被申请人不按规定提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,对有关责任人员应当如何处理?

《行政复议法》第23条规定:"行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内,将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。"由此可见,被申请人提出书面答复以及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,是其配合复议机关开展复议活动的重要义务,同时也是实现申请人、第三人的行政复议知情权的重要前提。

所谓书面答复,是被申请人针对申请人在复议申请书或复议申请笔录中所提出的复议请求的事实、理由进行答复、辩解、反驳的复议文书。所谓证据,是被申请人据以作出具体行政行为的事实材料,包括前文所述的书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。所谓依据,是指被申请人在作出具体行政行为时所依据的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及自治条例、单行条例、行政决定和命令等。所谓其他有关材料,是指与被申请复议的具体行政行为有关而又不属于证据、依据的材料,如扣押物品清单、罚款收据存根等。

被申请人不提出或不按法定程序提出书面答复以及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,将影响复议机关对具体行政行为的审理,同时也违反了法定义务,必须追究有关人员的法律责任。根据《行政复议法》第36条的规定,被申请人违反法律,不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。

 

124、被申请人阻挠或者变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的,对有关责任人员应当如何处理?

根据《行政复议法》,公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议,而且,如果行政机关的具体行政行为是依据除规章以外的国务院部门及其工作机构的规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件、乡或镇人民政府的规定而作出的,公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议的同时,可以同时申请对该规范性文件予以审查。可见,公民、法人或者其他组织依法对行政机关的行政行为申请行政复议是法律赋予的权利,必须得到依法保护。如果被申请复议的行政机关阻挠公民、法人或者其他组织申请行政复议,就是侵犯他们的行政复议权,是违反《行政复议法》的,应当承担相应的法律责任。所谓阻挠,是指阻止、阻碍。被申请人阻挠公民、法人或其他组织依法申请行政复议,是指被申请人直接以积极作为的方式使公民、法人或其他组织不能或难以顺利地申请行政复议,如公安机关以某种借口限制申请人的人身自由使其不能在法定申请期限内提出复议申请。所谓变相阻挠,是指被申请人以间接的、消极不作为的方式使公民、法人或其他组织不能或难以顺利地申请行政复议,如行政机关拒不发给被处罚人行政处罚决定书即为变相阻挠。根据《行政复议法》第36条的规定,被申请人阻挠或者变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。

 

125、行政复议被申请人对申请人、第三人进行报复陷害的,对有关责任人员应当如何处理?

公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,依法向有关行政复议机关提起行政复议,是公民、法人或者其他组织作为行政管理相对人应当享有的法定权利。在行政复议中,申请人与被申请人处于同等的法律地位,都是行政复议参加人。因此作为被申请人的行政机关,应当尊重申请人行使行政复议的权利,正确认识法律规定行政复议这种权利救济手段的必要性。依法行政是行政机关实施行政行为时必须遵守的一项基本原则。如果行政机关没有依法行政,因为违法或不当的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了侵害,就要本着有错必纠的原则,积极纠正错误,对申请人受损的权益进行救济和赔偿。在公民、法人或者其他组织申请行政复议的情况下,作为被申请人的行政机关如果非但不认错改错,而且还对申请人进行打击报复,那就是错上加错,是无视国家法律的犯罪行为,有关责任人员要承担相应的行政、刑事责任。实践中,确有个别行政机关对申请行政复议的公民、法人或者其他组织进行打击报复,使申请人的权利得不到救济,甚至波及亲友,同时也使其他权利受到侵害的公民、法人或者其他组织因为怕被报复陷害而不敢再申请复议,这样就使行政机关行使权力失去了监督,从而破坏了行政复议制度。因此,对这种违法行为必须要依法追究其法律责任。根据《行政复议法》第36条的规定,被申请人报复陷害申请人、第三人的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成报复陷害罪的,依法追究刑事责任。

 

126、行政复议机关工作人员徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的,应当如何处理?

根据《中华人民共和国公务员法》规定,国家公务员必须按照国家有关法律、法规的规定,认真履行职责,服从命令,保守国家秘密和工作秘密,公正廉洁,克己奉公。行政复议机关工作人员都是国家公务员,所以也必须遵守这些规定。如果行政复议机关工作人员徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为,就违反了其应尽的法律义务,必须承担相应的法律责任。徇私舞弊就是指行政复议机关工作人员为了满足私情私利,在行政复议活动中故意歪曲或者违背法律、法规和规章的规定,错误地执行职务,并造成一定后果的行为,如行政复议机关工作人员在复议过程中徇私舞弊不向司法机关移交刑事案件的行为。渎职是指行政复议机关工作人员利用职务上的便利或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,妨害行政复议活动的行为。失职是指行政复议机关工作人员在行政复议过程中因疏忽大意或者过于自信,而没有采取有力措施履行职责,造成一定后果的行为。根据《行政复议法》第35条的规定,对于行政复议机关工作人员在行政复议活动中有上述徇私舞弊或者其他渎职、失职等违法行为的,依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的,给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

127、行政复议工作机构发现行政机关违反行政复议法律规定时,应当如何处理?

行政复议工作机构,对行政机关违反行政复议法律法规的行为,具有依照规定的权限和程序提出处理建议的职责。根据《行政复议法》第38条的规定,行政机关负责法制工作的机构发现下列违法行为的,有权向有关行政机关提出处理建议:(1)行政复议机关无正当理由不予受理行政复议申请;(2)行政复议机关不按照规定期限作出行政复议决定;(3)复议机关的工作人员徇私舞弊;(4)被申请人的工作人员对申请人打击报复;(5)被申请人不履行行政复议决定。

行政复议工作机构发现行政机关有违反行政复议法行为的,应当针对其违法行为事实的不同性质提出相应的处理建议,包括以下两种情形:(1)对于发现无理拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定或者徇私舞弊的,应当向行政复议机关或者其上级行政机关提出受理复议申请的建议和追究直接负责该行政复议案件的主管人员和其他直接责任人员法律责任的建议;(2)对于被申请人对申请人有报复陷害或者不履行行政复议决定等情形的,向被申请人及其上级机关提出停止违法行为的建议,由上级行政机关责令被申请人履行复议决定的建议,以及追究有关人员法律责任的建议。

行政复议工作机构的处理建议提交给有关行政机关后,行政监察机关、上级主管部门等有关行政机关,应当依照行政复议法和其他有关法律、法规的规定作出及时处理,并将处理结果告知提出处理建议的行政复议工作机构。

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