（作者：贺雪峰）

四、增减挂钩理论与实践中的谬误：

为了保护耕地、节约集约用地而推出的城乡建设用地增减挂钩政策，被地方政府片面理解为通过减少农村建设用地来增加城市建设用地指标，再进一步指望通过指标交易来生产出巨额土地财富，从而增加地方政府财政收入，为农民增加土地财产性收入，建设新农村，乃至用于扶贫。这就彻底歪曲了增减挂钩制度的本质，以及误会了土地的性质和土地制度的性质。

从以上讨论可以看到，农村建设用地减少(主要是农村宅基地减少)与城市建设用地指标的增加，这个对应关系的前提是保持国家对地方新增建设用地指标偏紧的供给，从而在地方上造成建设用地指标的相对稀缺。这显然有一个前提，即国家不能因为建设用地供给不足而对地方经济发展和城市扩张造成太大的负面影响。增减挂钩政策正是在地方建设用地指标相对稀缺的前提下，通过农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩，才使农村建设用地减少具有了价值。所谓农村建设用地的减少，将农村建设用地复垦为耕地，这样形成新增城市建设用地指标，这个指标覆盖到建新地块，形成城市建设用地。要特别注意，建新地块是在城郊征地所得，征地需要支付成本，农村建设用地减少所形成的价值仅仅是地方政府城市建设用地指标稀缺所产生的价值。

如果没有土地用途管制，没有建设用地指标计划下达，以及没有增减挂钩政策，农村建设用地复垦为耕地就不可能产生出农地以外的价值。实际上，在增减挂钩政策下，农村建设用地复垦为耕地，耕地价值十分有限，目前带给农民所谓土地财产权以及新农村建设或扶贫资金的都是其指标价，即挂钩所得。这种所得显然是依靠土地政策，而非真正使用农村建设用地生产出来的财富。因此，这样一种农村建设用地减少所产出的财富只是一种财富转移，归根结底是由地方财政完成的财富转移，而没有任何额外财富生产出来。

既然农村建设用地减少所获补偿只是政策性的财富转移，以农民宅基地为主体的农村建设用地就不是所谓财产权，也不存在财产性收益。全国绝大多数中西部农村，农民进城后，宅基地大量闲置，并没有利用，唯一的利用是复垦种粮食可以产生收益，但这个收益十分有限。有人以城市建设用地来想象农民宅基地，认为农民是抱着金饭碗讨饭吃。这种认识显然是荒谬的。

郑新立计算农民宅基地价值的依据是安徽金寨县的增减挂钩，农民腾退出宅基地形成的指标以50万元/亩挂钩交易出去，全国有2亿多亩宅基地，价值达100万亿元。不考虑金赛县增减挂钩的政治因素，假定购买金寨县挂钩指标的合肥市的确有巨大的城市建设用地指标稀缺，从而愿从金寨县购买挂钩指标。这里也有一个前提，即安徽省必须规定合肥市只能从金寨县买挂钩指标，否则，安徽几十个县都有大量宅基地可以退出形成新增城市建设用地指标，安徽却只有一个地方财力比较强的省会城市合肥，就一定会出现所有县竞争性向合肥卖指标，这样就会将指标价降低到接近农民退出宅基地的安置成本，这个安置成本在湖北省大约为2万元/亩。这样的成本仅仅略高于部分农民腾退出宅基地的代价，农民从中所获利益极为有限，这里面显然不存在所谓财产性收益，更不存在所谓“农民抱着金饭碗”的情况。

要保持增减挂钩指标的高价，只有两个办法：一是人为造成地方政府城市建设用地指标的稀缺；二是只允许极少数特权地区退出农村建设用地形成挂钩的城市建设用地指标。城市建设指标越稀缺，可以挂钩农村建设用地减少所形成城市建设用地指标越少，指标价值就越高。这个价值可以达到100万元甚至200万元/亩，前提要严格限定挂钩指标的供给以及人为造成城市建设用地稀缺。

但是，城市建设需要新增建设用地是有限的，远远低于当前2亿多亩农村建设用地的存量，另一方面，严格人为造成城市建设用地稀缺会影响经济发展和城市化，这显然是不可能的。而严格限定挂钩指标的供给，比如只允许安徽金寨县和河北阜平县的挂钩指标交易到特定市区，实际上这样不仅没有市场配置，而且是完全特权的计划。全国绝大多数农村是无法从农村建设用地减少中获得所谓巨额土地财产性收益的，当然也就不可能产生100万亿的财富出来。

现在有一种普遍性的误会，以为通过扩大增减挂钩范围就可以形成更大的土地级差收益，从而增加增减挂钩指标的价值。例如，姚树荣等人认为，要探索增减挂钩市场化运行机制建设，其中之一是“取消项目范围限制，允许在全国范围内跨省进行建设用地指标交易，最大限度释放土地级差收益，用于精准扶贫工作”。

实际上，扩大增减挂钩范围，全国农村都可以通过减少农村建设用地来形成挂钩指标，并在全国形成统一的市场交易，结果必然是挂钩指标供过于求而导致挂钩指标的成本价降低，却不会形成更大的土地级差收益，增加增减挂钩指标的价值。扩大增减挂钩范围建立全国增减挂钩市场可以最大限度释放土地级差收益的想法，这种想法的数学表述为：

(最高指标购入价-最低生产指标成本)×全国可以腾退减少的农村建设用地面积=农村建设用地减少所可以产生的总财富

这显然是一种静态思维。因为全国市场必然意味着供过于求，最高指标购入价会无限趋近最低指标生产价，两者相减接近于零。

正是基于扩大增减挂钩范围就可以产生出巨额土地财富的想象，增减挂钩政策被国土资源部作为压箱底的政策用于精准扶贫、乡村振兴以及增加农民财产性收入，结果造成了关于土地和土地制度的各种误解，以及实践中巨大的混乱与损失。比如，2017年国土资源部印发《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，明确省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，并要求“适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排，经营性建设用地尽量要求使用增减挂钩指标，以提高增减挂钩节余指标收益，进一步加大对脱贫攻坚工作的支持力度”。2016年中办国办印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确了深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩可不受指标规模限制，探索“三州三区”及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支扶框架内开展交易，收益主要用于深度贫困地区脱贫攻坚。

据报道，“2016年增减挂钩支持扶贫开发新政出台以来，各地国土资源部门完善配套政策措施，开展政策指导，组织项目立项，建立交易平台，探索交易方式，增减挂钩节余指标的成交额不断攀升。2016年2月?2017年9月，河北等省份增减挂钩节余指标流转收益461亿元，高于国家同期对易地扶贫移民搬迁投入资金。”

要特别注意的是：第一，国土资源部通知明确要求“适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排”，这是为了造成节余指标流入地区更大稀缺，从而人为提高指标价值；二是只允许深度贫困地区产生增减挂钩节余指标，以及特许“三州三区”进行对口的跨省指标交易，以减少指标交易中产生的供过于求问题，从而实现由发达地区城市向深度贫困地区的资源转移，这样的资源转移显然不是市场行为，表面上是增减挂钩政策为深度贫困地区生产出来巨额财富，实际上是借增减挂钩这一政策工具来实现发达地区对深度贫困地区的对口支持。这其中并没有新增财富，只有财富通过增减挂钩的政策工具实现了由发达地区向深度贫困地区的转移。

（采晴整理）