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最高法院判例:林权证的登记行为不具有行政确权功能

日期: 2018-12-14
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最高法院判例:林权证的登记行为不具有行政确权功能

行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认,并向社会宣告和公示的一种行政行为;行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为,属行政裁决之列。两者之间具有实质性不同,前者起着官方证明和赋予公信的作用,后者具有授予权利、确定归属的法律效果。

颁发林权证的行政登记行为,仅有公示、宣告作用,不具行政确权功能,所涉当事人之间就山林权属存在的争议,应当依法通过调处程序予以解决。

(2017)最高法行申3761号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):泰和县冠朝镇坎头村5组。

诉讼代表人:郑甫全,该组组长。

委托诉讼代理人:罗建春,江西一信律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):泰和县人民政府。

法定代表人:邓永翔,该县县长。

委托诉讼代理人:杨文彪,泰和县林业局干部。

委托诉讼代理人:康裕达,江西西昌律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):吉安市人民政府。

法定代表人:王少玄,该市市长。

委托诉讼代理人:曾传侣,吉安市人民政府法制办干部。

二审被上诉人(一审第三人):泰和县塘洲镇新坪村7组。

诉讼代表人:肖尧佳,该组组长。

二审被上诉人(一审第三人):泰和县塘洲镇新坪村9组。

诉讼代表人:郑昌梅,该组组长。

再审申请人泰和县冠朝镇坎头村5组(以下简称坎头村5组)诉被申请人泰和县人民政府(以下简称泰和县政府)、吉安市人民政府(以下简称吉安市政府)及一审第三人、二审被上诉人泰和县塘洲镇新坪村7组(以下简称新坪村7组)、泰和县塘洲镇新坪村9组(以下简称新坪村9组)林业行政登记及行政复议一案,江西省吉安市中级人民法院于2016年9月2日作出(2015)吉中行初字第35号行政判决,驳回坎头村5组的诉讼请求。坎头村5组不服提起上诉后,江西省高级人民法院于2017年1月23日作出(2016)赣行终303号行政判决,驳回上诉,维持原判。坎头村5组仍不服,在法定期限内向本院提出再审申请。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

坎头村5组向本院申请再审,请求:撤销一、二审判决,依法再审本案并支持坎头村5组的诉讼请求。事实和理由:(一)坎头村5组提交的1952年江西省泰和县八墈字第1730号土地房产所有证和1982年江西省泰和县(泰)林证字第13758号山林所有权证确认的贰拾名山场四至界址一致,所涉林权由坎头村5组享有。案涉142宗林权证的四至范围几乎与坎头村5组的贰拾名山场重叠,导致坎头村5组的贰拾名山场有名无实。(二)新坪村7组、9组及其村民在“林业三定”时期取得的山林所有权证和自留山使用证系伪造,泰和县政府未经勾图和现场勘验,即在林改时期颁发案涉142宗林权证,导致双方土地山林界址不清。泰和县政府作出的复核结果未附四至地形图,不符合《江西省山林权属争议调解处理办法》第十六条的规定,且泰和县政府未依照坎头村5组第一次提出调处山林权属纠纷的申请作出调处决定书,而是作出复核结果,应当撤销。(三)一、二审判决根据《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定,以“林业三定”时期颁发的山林所有权证为依据处理县内山林权属争议,适用法律不当。2003年7月17日《江西省林业厅关于山林权属争议调处有关问题的复函》规定,确定山林权属应以土地改革时期确定的权属为基础,以人民政府颁发的土地证为主要凭证。在“四固定”、“林业三定”中为方便管理或因体制变化等原因,对山林权属进行调整,必须当事双方签订有关协议,或经乡级以上人民政府作出处理决定,或经人民法院作出判决,在此前提下,山林权属才能变更。因此,如对“四固定”或“林业三定”中颁发的山林权证提出疑义,就应重新审查、核实其颁发的依据。《江西省森林条例》第五十二条也规定,违反法定程序发证、伪造发证依据或者错误发放的山林权属证书,原发证机关应当撤销所发的山林权属证书。坎头村5组具有四至范围一致的土地房产所有证和山林所有权证,但新坪村7组、9组一直拒绝提供与“林业三定”时期山林所有权证四至一致的权源依据,举证不足。一、二审判决未查清新坪村7组、9组取得山林所有权证的权源依据,有违山林所有权来源于土地所有权的基本原则。(四)一、二审判决未要求泰和县政府提交颁发案涉142宗山林所有权证合法有效的权源依据,对泰和县政府提交的“林业三定”时期四至明显有误的山林所有权证视而不见,并认为该山林所有权证是否伪造应由坎头村5组举证证明,有违行政诉讼法的证据规则。

泰和县政府辩称,其颁证行为程序合法,事实清楚,依据充分;其根据坎头村5组的申请,经审查作出的复核通知,亦无不当。一、二审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求依法驳回坎头村5组的再审申请。

吉安市政府辩称,其复议行为程序合法,事实清楚,依据充分。一、二审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求依法驳回坎头村5组的再审申请。

新坪村7组、9组述称,其享有的案涉142宗林权证合法有效。坎头村5组的再审申请缺乏事实和法律依据,依法应予驳回。

本院再审审查期间,泰和县政府提交1953年江西省泰和县(村西村、富溪村)土地房产所有证存根36份,作为新的证据,拟证明新坪村7组、9组“林业三定”时期的山林所有权证具有上溯至土地改革时期的权源依据。坎头村5组发表质证意见称,认可上述证据的真实性,但对其中载明系村民个人所有的土地房产所有证的合法性不予认可,上述土地房产所有证与新坪村7组、9组“林业三定”时期的山林所有权证的四至均不一致,亦不认可其关联性。

本院认为,(一)行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认,并向社会宣告和公示的一种行政行为;行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为,属行政裁决之列。两者之间具有实质性不同,前者起着官方证明和赋予公信的作用,后者具有授予权利、确定归属的法律效果。对此,《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《不动产登记暂行条例》第二条,以及《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条、第十八条均有相关规定。因此,颁发林权证的行政登记行为,仅有公示、宣告作用,不具行政确权功能,所涉当事人之间就山林权属存在的争议,应当依法通过调处程序予以解决。本案中,坎头村5组因与新坪村7组、9组之间存在山林权属争议,经协商不成,向泰和县政府提出了调处申请。泰和县政府本应依法适用调处程序处理当事人之间的山林权属争议,却仅适用复核程序对案涉142宗林权证的颁证行为进行形式审查,吉安市政府经复议维持泰和县政府的复核结果,均有不当。

(二)《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定:“县内的山林权属争议,以林业三定时期确定的权属为依据。林业三定时期未确定权属的,参照农业合作化、四固定时期确定的权属;农业合作化、四固定时期也未确定权属的,可参照土地改革时期确定的权属,凭当时人民政府颁发的土地证或其存根处理;双方都无证据的,人工林的山权、林权均归造林一方所有,天然林或荒山荒地,按山权、林权各半的原则并结合自然地形处理。”本案中,坎头村5组与新坪村7组、9组对案涉林地权属存有争议,且均持有“林业三定”时期的山林所有权证。在此情况下,泰和县政府未上溯审查、核实双方农业合作化、“四固定”时期或土地改革时期的山林权属状况,仅以新坪村7组、9组及其村民“林业三定”时期的山林所有权证作为权源依据,适用法律有误。

(三)根据本案已查明事实,泰和县政府在颁发案涉142宗林权证时,未组织其“南至”接界人签字。泰和县政府虽辩称,若宗地之间有小河、道路等明显地物标、天然地标的,实践中无需接界人签字。但经本院现场勘查,争议界址并无明显地标,泰和县政府的抗辩不符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第二十条关于“省、县界大山脊和河流无法了解的,可以不填”的规定。故,泰和县政府未经接界人签字的颁证行为,有违法定程序。

综上,坎头村5组的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、第二百零六条之规定,裁定如下:

一、指令江西省高级人民法院再审本案;

二、再审期间,中止原判决的执行。

审 判 长 王旭光

审 判 员 王展飞

审 判 员 白雅丽

二〇一八年七月四日

法官助理 刘牧晗

书 记 员 陈则羽


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    检察机关是否可以建议国土资源部门责令违法行为人赔偿国家损失●作者|张燕(黑龙江省人民检察院)●来源|作者授权行政涉法研究刊发●未经授权许可不得擅自转载《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”国土资源部在对非法采矿行为作出行政处罚时,一般只有三种行政处罚形式:其一,责令停止开采;其二,没收采出的矿产品和违法所得;其三,罚款。国土资源部门是否可以责令非法采矿的违法行为人赔偿损失?责令赔偿损失的法律性质是什么?下文将从两个层面进行分析。第一,从实践层面来看,国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有现实必要性。在实践中,责令赔偿损失有两种类型:一种是责令民事赔偿;一种是责令赔偿国家损失。在因民事侵权受到行政处罚的案件中,行政机关责令违法行为人赔偿受害人损失是否是一种行政处罚?在“高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案”中,扬州市高邮质量技术监督局做出(邮)技监罚字(200)第031号行政处罚决定书,主要内容为:(1)责令满足消费者金福荣的退货要求;(2)赔偿金福荣损失8200元;(3)没收违法所得1200元;(4)处违法所得20%的罚款240元。高邮市人民法院判决认为:“对于满足消费者金荣福退货以及赔偿8200元损失的义务,是一种民事责任,不是被告可以实施的行政处罚。”我们赞同高邮市人民法院的观点,因为行政机关责令违法行为人承担民事责任是行政机关居间化解平等主体之...
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    2018 - 12 - 21
    南通中院判例:政府信息不存在时的司法审查公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息,行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时,行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。对此类答复行为的合法性审查涉及到举证责任的理解问题。在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不承担举证责任,只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时,应当坚持有限审查的原则。这是因为,对于政府信息是否存在,行政机关无疑最有发言权,司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重,非要以自己的判断否定行政机关的判断,无疑会形成强人所难的局面,据此作出的判决将处于尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公开的义务。江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏06行终720号上诉人(原审被告)南通市崇川区文峰街道办事处,住所地南通市崇川区。法定代表人王文献,主任。委托代理人李小飞。被上诉人(原审原告)顾俊文,男,1938年3月26日生,汉族,住南通市崇川区。委托代理人顾桂华,女,1963年4月14日生,汉族,住南通市崇川区,系顾俊文之女。上诉人南通市崇川区文峰街道办事处(以下简称文峰街办)因政府信息公开一案,不服南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初264号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2017年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人文峰街办的副主任方建春、委托代理人李小飞,被上诉人顾俊文的委托代理人顾桂华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2017年7月31日,顾俊文向文峰街办邮寄11份...
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