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集体土地征收:如何确定被征收人?补偿给个人还是集体分配?

日期: 2019-03-15
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集体土地征收:如何确定被征收人?补偿给个人还是集体分配?


在集体土地征收中,被征收人的确定和权利,国家都做了详细规定,包括获得补偿,甚至还包括征收程序中的各项程序性权利以及对征收活动中的具体行政行为,那集体土地征收时被征收人如何确定?补偿时是补偿给个人还是集体分配?

在征收决定、征收补偿决定、征收强制执行行为等提出行政复议与行政诉讼的权利,对违法的征收行为请求国家赔偿的权利等。因此,只有理顺土地征收中各类复杂的关系,才有利于被征收人基本权利的保护;补偿范围的确定与补偿款的合理分配,才能够避免土地征收中争议纠纷的产生。本文对被征收人的主体资格和权利进行了专题研究,对其应有的法律地位进行了梳理,并建议在立法上予以明确规定。

集体土地征收涉及的主要权利人

“集体土地征收中主要权利人应包括:所有权人;土地他物权人;地上物所有权人;土地承包经营权的转承包人或承租人等权利人。”

根据集体土地功能与用途的不同,我国的集体土地可分为承包经营性用地(包括耕地、林地、草地及其他农业用地)、宅基地、自留山、自留地、集体建设用地。除上述用益物权外,在集体土地上形成的他物权还包括抵押权,又分为两种情形:

一是土地承包经营权的抵押权。根据我国《物权法》第一百八十四条的规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但根据《农村土地承包法》第四十九条的规定,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法抵押。因此,土地承包经营权的抵押权构成一项独立的担保物权。

二是集体建设用地上的建筑物及其建设用地使用权的抵押权。根据《物权法》第一百八十三条的规定,乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。因此,集体建设用地上的建筑物及其土地使用权的抵押权同样构成一项独立的担保物权。

综上所述,在集体土地征收中,涉及的土地他物权人包括集体土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留山、自留地使用权人、集体建设用地使用权人、地役权人等用益物权人,以及土地承包经营权的抵押权人、集体建设用地上的建筑物及其土地使用权的抵押权人等担保物权人。

集体土地征收不仅涉及各类他物权人,而且还涉及地上物的所有权人。土地征收不仅是将集体所有的土地征为国有,而且要将地上物全部拆除或铲除并重新进行规划建设。因此,土地征收在消灭集体土地所有权、用益物权、抵押权的同时必然一并消灭地上物的所有权,集体土地地上物的所有权人也就相应成为土地征收中的权利人。

集体土地地上物所有权人主要有两类:一类是地上建筑物、设施的所有权人,另一类是地上农业作物的所有权人。

地上建筑物、设施的所有权人又分为两种情形:一是宅基地使用权人建造的住宅及其附属设施。根据《物权法》第一百五十二条的规定,宅基地上的住宅及其附属设施应当归属宅基地使用权人。二是集体建设用地使用权人所建造的建筑物、构筑物及其附属设施。依据《物权法》的规定,集体土地上建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权应当归属集体建设用地使用权人。

地上农业作物包括农业、林业、牧业、渔业等农业作物,地上农业作物的所有权归属土地承包经营权人或自留山、自留地使用权人。

除上述主要的权利人外,集体土地上的权利人还有:土地承包经营权的转承包人或承租人等权利人。

集体土地所有权人的确定

“作为集体土地征收中被征收人的代表,“本集体成员集体所有”的含义理解为共有似更合理。建议立法明确规定土地征收中所有涉及本集体成员权益的事项应经本集体成员集体决定,在涉及补偿范围、补偿标准、补偿方式等重大问题上必须经全体成员一致同意方能决定。”

集体土地的所有权人在土地征收中属于当然的被征收人,这不是问题。问题在于:我国集体土地的所有人是谁?谁有资格作为所有权的代表?

在回答这一问题之前,有必要简单梳理一下我国立法上关于集体土地所有人的规定。《宪法》第十条第二款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留山、自留地,也属于集体所有。”该条规定了农村和城市郊区土地的集体所有,但没有明确具体的所有者。为了解决这一问题,《民法通则》第七十四条第二款规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”但《民法通则》的这一规定既未明确集体土地的所有者,也未明确集体经济组织或者村委会行使权利的性质,而“已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”更是让人难以理解其所有权的归属。1986年通过的《土地管理法》第十条又再次规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。与《民法通则》和《土地管理法》相比,虽然《物权法》最终也未能解决集体所有的所有权主体问题,但它明确了集体所有的代表者——村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。

在《物权法》已对集体所有权代表者作了规定的情形下,在土地征收中,由集体经济组织或村委会、村民小组作为集体土地所有权和被征收人的代表在法律上是否具有正当性?在实践中是否具有可行性?在土地征收中,村民小组因不少已经消亡或正在消亡而不具有可代表性,而无论是集体经济组织还是村民委员会它们最终实际都受制于、听命于乡镇人民政府,由它们作为土地征收中被征收人的代表实际上使我国的集体土地征收沦为在上下级政府之间玩的一场土地所有权流转游戏,这就是为什么我国的地方政府征地如此容易、而农民虽为不满却无可奈何、不少人不得不铤而走险暴力抗征的原因所在。综合上述分析可以得出这样的结论:由集体经济组织或村委会、村民小组作为土地征收中被征收人的代表不具有正当性和可行性。

既然由集体经济组织或村委会、村民小组作为土地征收的被征收人的代表不具有正当性和可行性,那么,在现行集体土地所有制还难以动摇、集体所有权的主体仍模糊不清的情形下谁有资格作为土地所有者与被征收人的代表呢?对此,笔者认为,关键是如何理解《物权法》第五十九条第一款规定的“本集体成员集体所有”的含义。关于“本集体成员集体所有”的含义,笔者认为,将“成员集体所有”理解为共有似更合理,这种共有应是一种特殊形态的共同共有,这种共同共有系基于共同拥有本集体(本村、本村民小组或本乡镇)成员的资格而成立,基于法律的规定而发生,在共同共有存续期间共有人对共有物共同地享有权利、承担义务。

建议在未来的土地征收立法中,作为被征收人的集体土地所有人行使权力的方式可作如下设计:改变《物权法》第六十条关于由集体经济组织或村委会、村民小组代表农民集体行使所有权的规定,由本集体全体成员依照法定程序选举农民代表代表本集体成员并以被征收人代表的身份直接参与土地征收;完善、细化《物权法》第五十九条第二款关于重大事项的民主决定程序的规定,明确土地征收中农民代表与农民集体的关系。应当明确规定土地征收中所有涉及本集体成员权益的事项应经本集体成员集体决定,在涉及补偿范围、补偿标准、补偿方式等重大问题上必须经全体成员一致同意方能决定,在其他问题上必须经全体成员多数同意方可决定;修改《土地管理法实施条例》第二十六条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定,明确规定土地补偿费归农民集体所有,土地补偿费的使用、分配由本集体成员共同决定。

至于地上物所有权人,无论是建筑物所有权人还是农业作物所有权人,在土地所有权与地上物所有权分离的情形下地上物所有权人的被征收人的主体资格应是没有任何疑问的。《土地管理法实施条例》第二十六条规定,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。该规定实际上肯定了地上物所有权人的被征收人的主体资格。

集体土地上他项权利人在征地中的法律地位

“建议立法明确自留山、自留地使用权人、集体建设用地使用权人、抵押权人的被征收人主体资格。至于土地承包经营权的转承包人、承租人等权利人则不具有被征收人主体资格。”

集体土地上的他项权利人包括土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留山和自留地使用权人、集体建设土地使用权人、地役权人等用益物权人和土地承包经营权的抵押权人、集体建设用地及其建筑物的抵押权人等抵押权人,以及土地承包经营权的转承包人、承租人等其他权利人。那么,这些权利人是否都具有被征收人的主体资格呢?

关于自留山、自留地,它们是不同于承包地和宅基地的一类农业用地,应当构成土地征收的独立客体,关于自留山、自留地使用权是否构成一类独立的用益物权的问题,我国《物权法》的规定比较模糊,在用益物权编中未将其作为一类用益物权加以规定,但在第一百八十四条关于不得设定抵押的财产范围的规定中又将自留山、自留地使用权作为与耕地、宅基地使用权并列的一类集体土地的使用权。笔者认为,无论是基于历史还是立于现实,自留山、自留地都构成独立的权利客体,它不仅构成一类独立的集体土地使用权,而且,其使用权与宅基地使用权一样都是无期限的、具有福利性质的、更接近于自物权的使用权,因此,自留山、自留地使用权人应当具有被征收人的主体资格。

关于集体建设用地使用权,基于集体建设用地客观存在的事实,《物权法》第一百五十一条规定,集体所有的土地作为建设用地的,应当依照《土地管理法》等法律规定办理。而《土地管理法》第十一条第二款规定,农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。依照这一规定,集体建设用地使用权人经登记的使用集体土地进行建设的权利不仅是一项法定的权利,而且也称“建设用地使用权”。笔者认为,只要存在集体建设用地,集体建设用地使用权就是一种客观存在的、具有用益物权性质的权利,建议在修改土地征收立法时,应当明确将其作为土地征收的权利客体并赋予集体建设用地使用权人独立的被征收人主体资格。

关于抵押权人在土地征收中的地位,《物权法》等法律未作直接规定,但根据《物权法》第一百七十四条的规定,担保期间,担保财产毁损、灭失或者被征收等,担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的,也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。鉴于:抵押权构成一类独立的物权,在担保期间担保财产被征收的,抵押权人享有优先受偿权,故在土地征收中抵押权人应具有独立的被征收人主体资格。

至于土地承包经营权的转承包人、承租人等权利人在土地征收中的法律地位,因转承包权、承租权等权利不能构成独立的用益物权,它们与承包经营权人之间只是一种债权关系,而债权在我国立法上尚不能构成独立的征收客体,他们的转承包权、承租权等权利的保护以及因土地征收受到的损失可以通过与承包经营权人之间的合同约定解决。

此外,受集体土地征收影响的人还有接连征收土地的土地所有权人和使用权人,他们虽不是征收土地上的权利人,却是因征收而使用权利受影响的人,他们是否具有被征收人的资格呢?笔者认为,当征收土地的使用影响到接连土地的正常使用的,也应当赋予接连土地的所有权人和使用权人以被征收人的主体资格,譬如受到高速公路、高速铁路产生的噪音、震动影响的居民,可以请求损害补偿,如果影响严重致其无法正常居住和生活的,也可以请求对其住宅所有权和宅基地使用权一并征收。

来源:中国自然资源报

采晴整理


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