解读之二：裁决是适用于征地补偿安置争议的第二次行政执法

这种观点看到了相对人关注的焦点是政府的征地补偿安置行为，因此将《土地管理法实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议扩大解释为征地补偿安置争议。同时，这种观点又剔除了对争议的裁决所应有的法律救济性质，对“裁决”作了限缩解释，认为裁决是一次新的具体行政行为，是二次执法。因此，这种观点的核心内容是，相对人不服政府征地补偿安置行为，必须经由有关行政机关以“裁决”形式第二次作出具体行政行为后，才能申请行政复议和提起行政诉讼。简而言之，相对人对征地补偿安置行为这种具体行政行为不得直接寻求法律救济。

以上这理解，主要是由土地管理部门所阐发的。国土资源部2006年7月发布了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，内容包括了以下六个方面。一是，“征地补偿安置争议协调裁决制度，是《土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。”二是，“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是法规有要求，现实有需要，实践有经验，应当加快进行。”三是，“必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。”四是，“协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。”五是， “省、自治区、直辖市国土资源管理部门在机构编制比较紧张的情况下，要按照转变国土资源管理方式，强化国土资源管理职能的要求，通过内部调剂，为协调裁决机构增加编制，充实人员。” 六是，“当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。”可见，国土资源部通知虽然提到裁决虽不替代行政复议和行政诉讼，但是行政复议诉讼权只在“裁决决定”中告知相对人，这就明确排除了相对人就征地补偿安置争议直接申请行政复议和提起行政诉讼的可能。由于法定行政复议诉讼范围限于具体行政行为，国土资源部通知也意味着明确了征地补偿安置争议裁决的二次执法性质。裁决机关虽然是国务院和省级政府，但裁决活动由土地管理部门主导和具体承办，这也排除了裁决不同于行政复议的运作特点。

对土地管理部门将征地补偿安置争议裁决当作土地管理部门主导的二次执法的观点，笔者也有不同认识，因为这种观点无论在法律层面还是操作层面都有严重问题。一是，将行政法规与相关法律作了相互对立的理解。依照《行政复议法》、《行政诉讼法》的明文规定，相对人对具体行政行为不服，可以直接申请行政复议和提起行政诉讼，无需经过二次执法。换言之，相对人对具体行政行为直接请求法律救济，是法律赋予他们的权利，行政法规无权加以限制和剥夺。如果将《土地管理法实施条例》的裁决规定理解为二次执法后才有法律救济请求权，不仅搞乱了法律关系，割裂了我国统一的法律救济制度，而且给人以行政法规与相关法律相抵触的印象。二是，大量本应解决在地方的行政争议将会被引向中央政府。按照我国法律救济制度的规定，由基层政府具体行政行为引发的行政争议，应当通过行政复议、行政诉讼机制及时公正地在本地方予以化解，避免争议久拖不决引发新的问题。征地补偿安置争议是由有关市县政府的具体行政行为所引起的，又是当前社会各界普遍关注的热点问题，更加需要依法通过行政复议和行政诉讼程序处理，以把这类突出矛盾化解在基层、化解在初发阶段。国土资源部通知却要求将市县政府的具体行政行为转化为省级政府甚至是国务院的具体行政行为后才能申请行政复议或者提起行政诉讼，这势必将这类数量巨大的基层群体性行政争议引向中央政府，主要担负决策职能的中央政府客观上没有足够的精力应对这类争议。三是，将会极大地加重相对人程序负担。总体上看，被征地相对人知法用法的水平不高，求诸法律程序的经济能力有限，征地补偿安置争议又涉及其基本生存权利，需要相对简便的法律程序提供有效的法律救济。但是，按照土地管理部门的理解，相对人对征地补偿安置争议必须经过二次执法才能获得法律救济权利，在二次执法前还必须接受一次性质不明的协调，而无论是协调还是裁决都既无时限规定，也无程序约束，这带给相对人的程序负担必将难以估量。四是，缺乏超脱地位的协调裁决难以保证这一制度的公正性。法律之所以规定行政争议应当由行政复议和行政诉讼渠道解决，是因为这种法律救济机制具有裁决机构超脱、裁决程序规范和裁决过程公开的法律特性，公正裁决也因而获得了必要的保障，法律救济机制也因而能够达到定纷止争、案结事了的法律效果和社会效果。从一些地方以“协调裁决”为名实施的二次执法看，事先参与作出行征地行为或者征地补偿安置行为的部门主导着协调裁决活动，相对人争议的事项与这些部门有着直接间接的关联，协调裁决活动难以具备基本的公信力，解决争议的可能性也因而大打折扣。“运动员”充当“裁判员”的尴尬，使这些部门的工作人员也发出“争议裁决最好由相对中立的机构承担”的感慨。从本文援引的几个例证看，不少征地补偿安置行为明显都有这样那样的违法问题，但是在协调裁决中却得不到纠正，也与具体协调裁决机构地位难以超脱有必然关系。

（采晴整理）