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征地审批阶段的行为是否可诉?

日期: 2019-03-15
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征地审批阶段的行为是否可诉?

征地审批阶段行为的可诉性分析

(一)征地报批前的准备行为

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第十四条规定,“在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”实践中,在国务院或省级人民政府作出征地批复前,国土资源部门应当发布预征土地公告、对拟征土地进行现场调查并发布调查公告,确有必要的应当组织听证。上述行为是行政机关在作出征地批复前依法应当履行的行政程序。一般认为,征地准备阶段的行为是征地批复作出前的程序性、阶段性行为,不是最终行政决定,不对当事人权利义务产生确定的影响,不属于行政诉讼的受案范围。但是,如果行政机关未依法履行上述法定程序,当事人可以在起诉后阶段行政行为时作为事实和理由陈述,进行法律监督和救济。

(二)土地征用审批行为

《行政复议法》第三十条第二款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》((2005)行他字第23号)规定,《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况:“一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”因此,国务院或者省级人民政府征用土地的决定属于行政机关作出的最终裁决,不属于人民法院行政诉讼受案范围。(参见(2016)最高法行申281号《最高人民法院行政裁定书》)

(三)征收土地方案公告行为

《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”市、县人民政府依法发布征收公告的行为,仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示告知的行为,对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为,而非征收公告。因此,市、县人民政府发布的《征收土地方案公告》不属于行政诉讼的受案范围。(参见(2016)最高法行申1963号)

但是,国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定,“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。”第五条规定,“征收土地公告应当包括下列内容:

(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;

(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积;

(三)征地补偿标准和农业人员安置途径;

(四)办理征地补偿登记的期限、地点。”

《征收土地公告办法》对征收土地公告的期限和内容作了明确规定。实践中,征收土地方案公告还规定了“公告发布后抢建抢种的地上附着物不予办理补偿登记”等内容,涉及被征收土地单位及被征地村民的知情权和划定补偿时点,会对被征地村民的合法利益产生实际的影响,因此,该公告行为在一定程度上应当是一个可诉的行政行为。笔者认为,根据公告在征地环节中所处的位置和作用,应该对公告前是否履行了相关的审批手续、是否是由有权部门作出、公告内容是否同批准内容相一致、以及是否在规定的期限、以适当的方式进行了公告等几个方面进行形式审查。

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