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行政行为合法性的审查应当从两个方面进行

日期: 2018-12-12
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最高法院案例 : 行政行为合法性的审查应当从两个方面进行


人民法院审查行政行为的合法性应当从两个方面进行。一要看行政行为是否符合程序要件,包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等;二要看行政行为是否符合实体要件,包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。

(2016)最高法行申2066号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):贵州省锦屏县彦洞乡登宜村。住所地:贵州省锦屏县彦洞乡登宜村三组。

法定代表人:杨文锋,贵州省锦屏县彦洞乡登宜村村民委员会主任。

委托诉讼代理人:彭泽东,北京市盈科(石家庄)律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):贵州省锦屏县人民政府。住所地:贵州省锦屏县三江镇码头社区。

法定代表人:刘明波,贵州省锦屏县人民政府县长。

委托诉讼代理人:刘万宏,贵州省锦屏县人民政府工作人员。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府。住所地:贵州省凯里市北京东路21号。

法定代表人:罗强,贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府州长。

委托诉讼代理人:杨秀成,贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府工作人员。

委托诉讼代理人:李永欢,贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府工作人员。

一审第三人:贵州省锦屏县彦洞乡采芹村。住所地:贵州省锦屏县彦洞乡采芹村四组。

法定代表人:林泽海,贵州省锦屏县彦洞乡采芹村村民委员会主任。

一审第三人:贵州省锦屏县彦洞乡瑶白村。住所地:贵州省锦屏县彦洞乡瑶白村二组。

法定代表人:滚明豪,贵州省锦屏县彦洞乡瑶白村村民委员会主任。

一审第三人:贵州省锦屏县彦洞乡彦洞村。住所地:贵州省锦屏县彦洞乡彦洞村三组。

法定代表人:罗朝相,贵州省锦屏县彦洞乡彦洞村村民委员会主任。

再审申请人贵州省锦屏县彦洞乡登宜村(以下简称登宜村)因诉再审被申请人贵州省锦屏县人民政府(以下简称锦屏县政府)林木林地权属争议行政处理决定、贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府(以下简称黔东南州政府)行政复议决定一案,不服贵州省高级人民法院(2015)黔高行终字第554号行政判决,向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员罗霞组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

登宜村因与一审第三人贵州省锦屏县彦洞乡彦洞村(以下简称彦洞村)、贵州省锦屏县彦洞乡采芹村(以下简称采芹村)、贵州省锦屏县彦洞乡瑶白村(以下简称瑶白村)林木林地权属纠纷,不服锦屏县政府作出的锦府调处〔2015〕3号《县人民政府关于对毫大湾林木林地权属争议的处理决定》(以下简称被诉处理决定)和黔东南州政府作出的黔东南府复议字〔2015〕66号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定),向贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院提起行政诉讼。

贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院一审查明:登宜村与瑶白村、采芹村、彦洞村发生权属争议的山场位于锦屏县彦洞乡境内,争议山场名为“毫大湾(十八股山)”,东抵规格溪,南抵河口乡交界,西抵彦洞老路,北抵龙角岭(岗坳龙),面积为1568亩,现有植被为天然乔木及杉木混交林。1991年,瑶白村、采芹村、彦洞村在“毫大湾(十八股山)”砍伐树木26亩,由此与登宜村发生本案林木林地权属纠纷。登宜村于2014年8月20日申请调处,锦屏县政府于2015年2月9日作出被诉处理决定,将争议山场“毫大湾(十八股山)”的林木林地权属确定归为第三人所有,黔东南州政府于2015年4月27日作出被诉复议决定维持了被诉处理决定。

一审法院认为:登宜村与采芹村、瑶白村、彦洞村因“毫大湾(十八股山)”林木林地权属发生争议,属单位之间的林木林地权属争议,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《贵州省林地管理条例》第十八条第二项之规定,锦屏县政府对本案进行调处,属其职权范围。另外,锦屏县政府提交的土改时期的《土地房产所有证》、锦府处字〔2004〕15号行政处理决定书、公证书及其附件中的《承包荒山更新造林合同书》《锦屏县黄门乡采芹村林场辖区森林分布示意图》以及《采芹村、瑶白村、彦洞村山场股份协议书》等证据,已形成证据链条,可以证明第三人对争议山场“毫大湾(十八股山)”有经营管理的事实,锦屏县政府依据上述有效证据将争议山场“毫大湾(十八股山)”确定给第三人所有的行政行为并无不当,黔东南州政府依照法定程序,作出维持锦屏县政府被诉处理决定的被诉复议决定亦正确。登宜村主张争议山场林木林地权属归其所有,但未提供县级以上人民政府颁发的确定争议山场林木林地权属归其所有的有效凭证,亦不能提供有效证据证明其对争议山场“毫大湾(十八股山)”有经营管理的事实,其主张争议山场林木林地权属归其所有的诉讼请求于法无据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回登宜村的诉讼请求。

登宜村不服,向贵州省高级人民法院提出上诉,请求:1.撤销一审判决、被诉处理决定以及被诉复议决定;2.依法判决“毫大湾”的林木林地权属归登宜村所有。主要理由为:1.锦屏县政府作出的被诉处理决定程序违法,于法无据;2.一审法院对本案的事实认定不清、证据不足;3.一审法院适用法律错误;4.登宜村提交的证据确实、充分。

贵州省高级人民法院二审确认一审法院查明的事实。

二审法院认为:第一,锦屏县政府委托贵州省锦屏县彦洞乡人民政府进行调处工作,并不违反法律规定,且该调处有贵州省锦屏县人民政府调处山林土地水利权属争议办公室(以下简称锦屏县调处办)的两位工作人员参加。第二,登宜村主张该争议山场砍伐林木的权属,并不能证明争议山场林地的归属。第三,登宜村主张“毫大湾”一带的山林与“十八股山”无任何交集,相差甚远。但是,2014年10月22日锦屏县调处办组织争议双方进行的争议山场勘查笔录中记载,“毫大湾”属于“十八股山”的一部分,争议山场面积达1580亩。同时,被诉处理决定也附有关于争议山场的地形图。登宜村没有证据证明“毫大湾”与“十八股山”不属于同一块山场。第四,根据锦屏县政府提供的1955年土地房产所有证来看,可以证明争议山场有一部分土地属于采芹村。第五,本案争议山场属单位之间林木林地权属争议,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《贵州省林地管理条例》第十八条第二项之规定,锦屏县政府对本案进行调处,属其职权范围。锦屏县政府在调处过程中,组织争议双方参与并对其提供的证据逐一进行认定,在此基础上对争议山场林木林地使用权属进行认定,整个过程并未发现不当。同时,黔东南州政府作出的被诉复议决定,维持了锦屏县政府作出的被诉处理决定,程序合法。综上所述,登宜村主张争议山场林木林地权属归其所有,但未提供县级以上人民政府颁发的确定争议山场林木林地权属归其所有的有效凭证,亦不能提供有效证据证明其对争议山场有经营管理的事实,其主张争议山场林木林地权属归其所有的诉讼请求于法无据。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

登宜村不服,向本院申请再审,请求:1.撤销一、二审判决、被诉处理决定以及被诉复议决定;2.依法判决“毫大湾”林木林地权属归登宜村所有。主要理由为:1.锦屏县政府作出的被诉处理决定程序违法,本案调处工作是由贵州省锦屏县彦洞乡人民政府工作人员主持调处的,锦屏县政府并未参与调查以及主持调解;2.锦屏县政府作出的被诉处理决定认定事实不清,“毫大湾”与“十八股山”无任何交集,相隔甚远。3.一、二审法院作出的判决所依据的证据不足,适用法律错误。

在本院再审审查期间,锦屏县政府提交的答复意见称:锦屏县政府经进一步调查查明,锦屏县政府在处理“毫大湾”林木林地权属争议时,遗漏了贵州省锦屏县河口乡岩湾村、贵州省锦屏县国有林场两个利害关系人,为避免损害其他合法权益,请求本院通过审判监督程序依法再审本案,撤销锦屏县政府作出的被诉处理决定。2017年5月8日,锦屏县政府又提交了《关于毫大湾林权争议的情况说明》以及《彦洞乡彦洞村民委、采芹村民委、瑶白村民委与河口乡岩湾村民委、锦屏县国有林场关于“毫大湾”又称“十八股山”、“冉格大坡”林权争议协议书》。本案申请人并不是该协议的当事人。

2018年5月23日,本院对申请人登宜村及被申请人锦屏县政府、黔东南州政府进行了询问。2018年6月6日,本院又通过电话询问的形式对本案第三人进行了询问。

本院认为:人民法院审查行政行为的合法性应当从两个方面进行。一要看行政行为是否符合程序要件,包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等;二要看行政行为是否符合实体要件,包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。本案中,锦屏县政府在作出被诉处理决定,并将涉案林木林地权属确认给第三人后,在再审审查期间,又提交意见称,经进一步调查查明,锦屏县政府在处理“毫大湾”林木林地权属争议时,遗漏了贵州省锦屏县河口乡岩湾村、贵州省锦屏县国有林场两个利害关系人。锦屏县政府作为调处本案争议山场林木林地权属的裁决者,经进一步调查发现争议山场林木林地尚有其他案外权利人。据此,可以认为锦屏县政府在作出被诉处理决定时,所依据的证据不足、事实不清。锦屏县政府提交的前述意见系在本案二审判决生效后、再审审查期间提交的,属于新证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条:“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:……(二)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的……”的规定,由于新证据的出现,锦屏县政府作出的被诉处理决定以及黔东南州政府作出的被诉复议决定欠缺了重要的事实基础,本院依法应对本案指令再审。

综上,本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第三项以及第九十二条第二款之规定,裁定如下:

本案指令贵州省高级人民法院再审。

审判长  梁凤云

审判员  王海峰

审判员  罗 霞

二〇一八年六月二十七日

书记员  刘子杰


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    最高法院判例:最长起诉期限的适用前提适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容,那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算,不再适用二十年最长起诉期限。(2017)最高法行申5426号再审申请人(一审原告、二审上诉人):姚贵合,男,1948年1月16日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘道全,男,1967年1月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):王作银,男,1941年5月8日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):汤士浩,男,1959年12月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):李长青,男,1956年12月1日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)枣庄市人民政府,住所地枣庄市。法定代表人李峰,市长。再审申请人姚贵合等五人因诉枣庄市人民政府房屋征收一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终652号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案,现已审查终结。姚贵合等五人向枣庄市中级人民法院诉称:1、《关于枣矿集团广泰花苑西区棚户区房屋征收的决定》(枣政征字[2011]3号,以下简称3号房屋征收决定)违法违规。(1)征收决定中没有载明征收补偿方案的具体内容。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。枣庄市人民政府的“征收决定”于2011年12月31日作出,2012年1月5日,张贴公告,时隔六天;公告没有载明补偿方案。这违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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