行政复议法释义——行政复议的申请（下）

第十三条　对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。 
　　对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。 
　　【释义】　本条是关于不服地方各级人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。 
　　我国地方组织法第五十九条对县级以上地方各级人民政府行使的职权规定了十项，但从总体上讲，地方各级人民政府在行政管理方面主要是以宏观管理为主，因此，由其亲自实施的具体行政行为较之由政府工作部门实施的具体行政行为要少得多。主要有土地、矿产、森林等管理领域。对于县级以上地方各级人民政府作出的具体行政行为不服，只能向上一级地方人民政府申请复议，因为，地方组织法明确规定，地方人民政府的工作是受同级人民代表大会和上一级国家行政机关监督的，上一级政府的工作部门同下一级人民政府没有领导关系，所以无权对下一级人民政府作出的具体行政行为进行复议。 
　　本条第二款明确规定了对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。这是根据我国的实际情况作出的专门规定。因为，根据一般规定，对县级人民政府的具体行政行为不服，应当向领导它的上一级人民政府即省、自治区、直辖市、设区的市、州的人民政府申请复议。但是，我国地方组织法明确规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”这些派出机关（地区行政公署或者盟）在省、自治区的范围设立，受省、自治区人民政府的委托指导下级国家行政机关工作并负责办理各项事宜，它不是一级独立的国家机关，受派出它的机关的领导，同时又代表派出它的机关指导和管理下级行政机关完成行政管理任务。正因为在我国有这样一个特殊的行政管理方式，所以，对于县级人民政府作出具体行政行为的复议管辖问题就不能只遵循一个一般规定，应当对特殊问题作出特别规定，对由省、自治区的派出机关（地区行政公署或者盟）指导和管理下的县级人民政府作出具体行政行为行政管理相对人不服的，行政复议申请应当向派出机关（地区行政公署或者盟）提出。这样规定符合我国当前的行政管理实际，也符合行政复议的便民原则。 

第十四条　对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为最终裁决。 
　　【释义】　本条是关于不服国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。 
　　对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，按照向上一级行政机关申请复议的原则，理应向国务院复议。但是，考虑到国务院是最高国家行政机关，它主要是制定方针政策的，从全局上处理行政事务，一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。如果规定国务院也要受理复议决定，可能不胜其繁，影响国务院的正常工作。因此，本条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。但是在对本法草案征求意见过程中，常委委员和一些专家、学者也提出了几点不同意见，一是规定由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，难以保障行政复议的公正性，也不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益；二是国务院部门和省级人民政府作出的行政行为一般都涉及行政管理相对人重大利益，由其自己复议本机关作出的具体行政行为，自己作自己的法官，会对行政管理相对人带来负面影响；第三，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正部委和省级政府的违法或者不当的行政行为，加强对国务院部门和省级政府的监督，同时也能在广大人民群众中树立有错必纠的良好形象，取信于民；第四，行政复议本身就具有层级监督的性质，对国务院部门的具体行政行为应当由国务院来监督，国务院应当适当地承担行政复议职责；第五，从近期有关行政复议法立法调研的情况看，广西、广东、江西等省区近年来均未出现因对省级政府的具体行政行为不服而提起的复议案件，可见行政复议法出台后也不会出现大量对省级政府作出的具体行政行为不服的复议申请，即使此类复议规定由国务院复议管辖，也不会出现国务院受理复议案件不胜其繁的问题。建议在对国务院部门和省级人民政府作出的具体行政行为申请复议管辖问题的具体操作上作出适当灵活的规定，可采取“或议或审”的方式。为此，本法综合了各方面的意见明确规定了两步走的原则，即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，应当先向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定。需要注意的是，这里首先规定了对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为不服必须先由本机关复议，对该复议仍不服的，作出了可以选择的规定，即可以选择向人民法院提起行政诉讼，也可选择向国务院部门或者省、自治区的上一级行政机关即国务院申请裁决。这一规定的根本目的是为了保证更有效地纠正不当的行政行为，保障公民、法人或者其他组织的合法权益。同时也体现了国务院对下级行政机关实施的具体行政行为负有监督权力和职责，体现了司法对行政权的监督。但必须要注意，这两条救济途径的选择是择一的，也就是说，选择了向人民法院提起行政诉讼，就不得再向国务院申请裁决了；选择了向国务院申请裁决，就不得再向法院提起行政诉讼，国务院作出的行政复议决定为终局决定。 

第十五条　对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议； 
　　（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议； 
　　（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议； 
　　（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议； 
　　（四）对两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议； 
　　（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。 
　　有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。 
　　【释义】　本条是关于对不服地方人民政府及政府工作部门以外的其他行政机关、组织作出的具体行政行为复议管辖问题的规定。 
　　本法第十二条、第十三条、第十四条分别对申请人不服地方各级人民政府工作部门、地方各级人民政府以及国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为提出复议申请的复议管辖问题作出了规定，本条规定的是对这三条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服，申请复议的管辖问题。本条规定了五种特殊的情况： 
　　一、对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；根据地方组织法第六十八条的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署盟；二是县、自治县政府设立的区公所；三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济社会文化治安等社会生活的方方面面行使着管理权。归纳起来这些派出机关有四个特点：第一，它不是一级独立的行政机关；第二，从属于派出它的机关，受派出它的机关的领导；第三，派出机关的任务主要是受派出它的机关的委托代表派出它的行政机关，指导和管理下级行政机关完成行政管理任务；第四，地方人民政府设立派出机关是依照法律规定并经上一级人民政府批准的。应当说这些派出机关在社会生活和行政管理工作中，发挥了十分重要的作用。从实际情况看，它们不是一级政府，但受政府委托履行了一级政府的职能，以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议，自然成为被申请人，而管辖这一复议案件的理应是设立它的地方人民政府，从另一个角度讲，行政复议工作也是上级行政机关监督下级行政机关的一个重要手段，人民政府对它自己的派出机关有领导和监督的职责，复议管辖由派出它的人民政府负责应当说是即合理又便民。具体的说就是：对行政公署（盟）作出的具体行政行为不服，向派出它的省或者自治区人民政府申请复议，对区公所作出的具体行政行为不服，向派出它的县或者自治县人民政府申请复议；对街道办事处作出的具体行政行为不服，向派出它的市辖区或者不设区的市人民政府申请复议。 
　　二、对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；当前一些政府工作部门，根据有关法律、法规和规章的规定，设立了一些派出机构，如：公安派出所、税务所、工商所等。虽说都是派出机构，但不是都有权力以自己的名义作出具体行政行为，更不是在哪个方面都有权力以自己的名义作出具体行政行为。如：一些市、县税务局派出的税务所，有权以自己的名义行使征税的职权，但对违反税收征管的处罚有的税务所就无权以自己的名义实施了。关于哪些派出机构可以以自己的名义实施具体行政行为，实施何种具体行政行为，必须要有法律、法规或者规章的依据。如：《治安管理外罚条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时，公安派出所可以以自己的名义实施处罚，因此引起了行政复议，公安派出所是复议的被申请人。对于这些政府工作部门设立的派出机构作出的具体行政行为引起的复议案件由谁来管辖，一是可以由派出它的政府工作部门管辖，如：对公安派出所作出的具体行政行为提起复议由公安分局管辖，因为公安分局对自己设立的公安派出所有领导和监督权，进行复议管辖义不容辞；二是也可以由该部门的本级人民政府管辖，如：对县税务局派出的税务所作出的具体行政行为提起复议可以由县人民政府管辖。这一选择的规定同样体现了行政复议法的便民、公正的原则。 
　　三、对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管辖该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权有几个要件：一是授权主体是特定的国家机关，它以制定法律、行政法规和地方性法规的形式作出授权；二是被授权的行政管理权是共有权力，类似行政拘留这样的专有权力不能授权；三是应当授权给有公共事务管理职能的组织，被授权的组织应当有一定的管理和承担责任的能力；四是经授权后被授权组织取得了在某一方面或者某几方面以自己的名义独立的行使行政管理权的权力，同时承担由此引起的法律后果。为什么要授权有关组织行使行政管理权？从行政法理论上讲，国家的行政权应当由行政机关和公务员行使，其他组织个人无权对公民法人等实施行政管理。但是，随着社会的发展，社会生活日趋复杂，国家对社会生活的干预无论是广度还是深度都在加强，行政管理的范围也越来越大，行政机关和公务员不可能无限制的增加，为了满足现实行政管理的需要，一些法律、法规就授权一些有公共事务管理职能的组织来代行一些行政管理权，同时，随着我国政府职能的转变，国务院的一些行政部门转变为企业，组建了全国性的公司，但仍行使着一部分行政管理权。凡此种种，从我国的现实情况看，都有必要由法律、法规明确授权一些组织享有一定的行政管理权，同时规定相应的责任。对于这些组织作出的具体行政行为不服，应当向谁提出复议申请，要看这个组织由谁直接管理，本条规定了三种情况，一是由地方人民政府直接管理的组织，向地方人民政府申请复议，如：市里某一组织是直接从属于市人民政府的，就由市人民政府进行复议管辖；二是由地方人民政府工作部门直接管理的组织，向地方人民政府工作部门申请复议，如：县卫生防疫站由县卫生局直接管理，就由县卫生局进行复议管辖；三是由国务院部门直接管理的组织，向国务院部门申请复议。 
　　四、对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请行政复议；共同的行政行为是指两个或者两个以上的行政机关以共同的名义作出的具体行政行为；与前面介绍的情况不同的是，作出这个具体行政行为的主体不是一个机关，而是两个或者两个以上。出现这种情况，可能是地方政府相关部门组织联合大检查；也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法；还有政府部门联合办公等等，但必须注意的是，看这个具体行政行为是一个机关作出的还是两个或者两个以上机关作出的，不能只看表面形式，要看最后作出的具体行政行为是谁的名义，有些联合检查，各部门调查讨论都是在一起，但作出决定是以自己单位的名义，对于这样的决定不服，行政管理相对人不能将几个机关都视为行政复议对象，只能对具体作出行政决定的机关申请行政复议。根据本条的规定，对共同行政行为不服的，应当向其共同的上一级机关申请复议。在实践中可能有这样几种情况：一是同一政府两个或者两个以上工作部门以共同的名义作出具体行政行为，如：同一个市的公安、消防、工商管理部门在联合执法过程中以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关市人民政府进行复议管辖。二是不是同一个地方政府的两个所属的工作部门以共同的名义作出的具体行政行为，这还可分两种情况，第一种情况是，两个部门隶属于同一个行政主管部门，如：同一省两个市的规划局以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关省规划局进行复议管辖；第二种情况是；两个部门不属于同一个行政主管部门，如：一个市的物价局和一个县的工商局以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关省人民政府进行复议管辖。三是两个或者两个以上地方人民政府作出的具体行政行为，如：宣武区政府和崇文区政府作出的具体行政行为，由其共同的上一级北京市人民政府进行复议管辖。 
　　五、对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议；本项规定解决的是行政复议被申请人变更后，行政复议由谁管辖问题。随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，各级政府都面临着体制改革问题，政府各部门的撤销重组，个别的分立都时有发生，这种情况的发生带来了行政管理职能的变化，使一些行政机关由此丧失了主体资格，使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。这种情况可能是同一政府的两个职能部门合并；也可能是一个部门被另一个部门吸收成为该机关的一个组成部分；还有的由于行政管理的需要作为一个行政部门一部分分立出来成为一个新的政府部门等等。无论主体资格如何变化，行政机关作出的具体行政行为都是客观存在的，对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力，因此，行政管理相对人对此具体行政行为不服，仍有申请行政复议的权利。那么这类行政复议由谁来管辖呢？首先要找到这个复议活动中的被申请人是谁，原本应当成为被申请人的行政机关已经撤销，现在承担其行政管理职能的那个行政机关就是此项行政复议的被申请人，这个申请人的上一级行政机关即是这个行政复议的复议机关。因此本条规定不服被撤销的行政机关在被撤销前所作出的具体行政行为提起复议，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关来管辖。 
　　此外，本条第二款规定，出现了本条规定的五种特殊情况，除了依照前面介绍的办法来申请行政复议外，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府申请复议，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。根据本法第十八条规定，接受申请的地方人民政府在自接到申请的七日内，应当转送有关行政复议机关，并告知申请人，接受转送的机关应当对申请人的申请进行审查，作出是否受理的决定。这一规定也充分体现了行政复议法的便民原则。 

第十六条　公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。 
　　公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。 
　　【释义】　本条是关于公民、法人或者其他组织如何处理行政复议和行政诉讼的关系的规定。 
　　行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两种不同法律制度，两者都是由不服具体行政行为的行政管理相对人提出。由于两者都为了解决行政争议，而又用两种不同的法律途径去解决，这就不可避免地会发生冲突，即行政争议一旦发生，不服具体行政行为的行政管理相对人到底采取哪种方式来解决行政争议。这就涉及到申请复议与提起行政诉讼的关系。根据我国现行法律的规定，对这两者的关系有两种规定，一是自由选择制度，即行政管理相对人可以选择解决行政争议的方式，可以申请复议，也可以申请诉讼。二是复议前置制度，即行政管理相对人能否提起行政诉讼，是以是否经过复议为前提的，只有经过复议，对复议决定不服才能提起诉讼。 
　　本条第一款规定的是行政复议程序正式启动后，在法定的行政复议期限内，行政复议申请人不得再向人民法院提起行政诉讼的问题。这一规定包括了两种情况，一种情况是申请人可以自由选择时申请复议和提起行政诉讼的关系，在通常情况下，依照法律、法规的规定，行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，可以采取两种救济手段，一是向复议机关申请复议，二是向法院提起行政诉讼，如：《矿山安全法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；当事人也可以在接到处罚决定书通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。”在这种情况下，如果行政管理相对人选择了向行政复议机关申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得申请行政诉讼。第二种情况是对复议前置情况下申请复议和提起行政诉讼的关系，根据法律、法规的规定行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，必须先向行政复议机关申请复议，不允许未经过行政复议程序直接向人民法院提起行政诉讼，只有对行政复议决定不服，才能到法院提起行政诉讼，如：《税收征收管理法》第五十六条规定：“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”在这里行政复议程序是提起该行政诉讼案件的必经程序。在复议前置的情况下，行政管理相对人必须先向行政复议机关申请行政复议，只有出现了以下三种情况，申请人才可以向人民法院提起行政诉讼。一是行政复议机关明确告知不予受理；二是复议机关作出了行政复议决定，申请人不服；三是已超过了法定的行政复议期限。 
　　什么是“行政复议机关已经受理”，什么是“法定行政复议期限”呢？本法第十七条对行政机关受理行政复议问题作出了规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，由行政复议机关决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关内负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”从这一规定不难看出，申请人向行政复议机关提出复议申请，如果在申请提出的五日内（法律规定的复议机关对复议申请进行审查的法定期限），没有接到复议机关不予受理的书面通知，也没有被告知该复议申请不属于该复议机关受理的复议事项，需再向其他行政复议机关提出复议申请，申请人就有理由认为行政复议机关已经受理。关于行政复议期限，本法第三十一条也明确地规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”根据行政程序的一般原则，行政程序往往要先于司法程序，行政程序正在进行时，司法程序不能介人。如果行政复议机关已经受理了该复议申请，在这一规定的行政复议期限内，申请人不得向人民法院提起行政诉讼。 
　　本条第二款规定的是行政管理相对人向人民法院提起行政诉讼并已受理的，不得再申请行政复议的问题。《行政诉讼法》第三十七条规定：“公民、法人或者其他组织如果对行政机关的具体行政行为不服，可以先申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼。”这里要介绍的就是行政管理相对人如果选择直接向人民法院提起行政诉讼，是否还可以再申请行政复议的问题。这大致有两种情形：一是如果行政管理相对人向人民法院起诉，人民法院决定立案，意味着司法程序已经开始，对原告来说，表明了其已经选择了司法救济的途径，行政救济程序便告终结，因此，不得再申请行政复议。二是人民法院未决定立案，行政管理相对人仍可申请行政复议。需要注意的是，人民法院审查起诉的期限为七日，如果尚未到期，又未告知不予立案，最好在等到审查起诉期满后，如果审查期限已过仍未立案，可视具体情况向有关行政机关申请行政复议，但应当主动到法院撤回起诉。 
　　本条规定了如何处理行政复议和行政诉讼关系的问题，对充分保障公民、法人及其他组织的合法权益有着积极的作用，也便于行政复议机关和行政审判机关对案件的受理和审查，通常来说，根据行政程序的一般原则，行政程序一般要先于司法程序，行政程序正在进行时，司法程序不能介入。进入了司法程序，司法程序的决定往往是终局决定，因此，选择进入了司法程序，也就意味着对行政程序的放弃。本条对行政复议和行政诉讼关系的规定，也是遵循了这样一个原则。