积极稳妥地推进大陆农村宅基地制度改革,本研究运用文献资料法分析了台湾地区农舍制度演变历程,以及台湾地区农舍制度改革产生的负面效应。其改革的经验教训,可对大陆宅基地制度改革提供借鉴参考作用。

一、台湾地区农舍制度演变历程

台湾地区把农民的住宅称之农舍,规定农民可以在自己的农地上建设一定面积的农舍,同时规定兴建农舍不可以与农业经营分离。台湾地区的农地政策与农舍兴建管制有密切的关系,根据农地政策的演变,可以将台湾地区农舍兴建制度划分为两个阶段(姜华秀,2011)。

(一)《农业发展条例》修正前

1973年以前,农业是台湾地区的主要产业,农民对于赖以为生的农地较为珍惜,兴建农舍的情形并不泛滥。因此,台湾地区早期对于农地兴建农舍没有任何的管制措施。1973年,世界遭遇粮食危机后,台湾当局基于农地合理利用及确保粮食安全,并避免优良农地因建筑而遭受破坏,特别通过了《限制建地扩展方案》,制定了《限制建地扩展执行办法》,“农舍”一词首次出现。根据该办法,一至八等农田,除了土地所有权人自建农舍外,不准变更为建地;九至十二等农田,有条件的可以转为工业用地和一般建地。在该办法未制定之前,农地建农舍并没有任何限制。

1973年12月,台湾地区根据建筑方面有关规定,制定了《实施都市计划以外地区建筑物管理办法》,强调为保护优良农地,确保粮食生产,该办法第4条规定:“申请兴建自用农舍的建造人,应该具有自耕农身份,其建筑楼地板面积不得超过495平方公尺,其建筑面积不得超过耕地面积5%,建筑物高度不得超过三层楼且不得超过10.5公尺,最大基层建筑面积不得超过330平方公尺”。这个管理办法规定了申请人的自耕农身份以及农舍的容积率和建筑高度等。自耕农是指能自己耕作的自然人。当时台湾地区土地所有权方面有关规定:“私有农地所有权转移,承受人必须是自耕农,且不能转移为共有。但因继承而转移者,得为共有,须落实农地农有的农地政策”。

1976年,台湾内政事务主管部门颁布了《自耕能力证明书的申请及核发注意事项》,自耕农必须向户籍所在地的乡(镇、市、区)公所申请证明,核发“农地承受人自耕能力证明”,下列情形不得核发证明书:(1)申请人为公私法人或未满16岁的自然人;(2)专任农耕以外的职业者;(3)在校学生(夜间部学生除外);(4)住所与其承受农地不在同一或毗邻乡(镇、市、区),但交通路线距离在15公里以内的除外;(5)现耕农地与承受农地不再同一或毗邻乡(镇、市、区),但交通路线距离在15公里以内或申请人已经丧失原耕农地者除外;(6)全部农地出租者;(7)现有农地已弃耕或已委托经营者。

农地承受人自耕能力证明的审核以明确的排除条件筛选,使得公务人员在资格审核时有所依据,减少模糊地带。取得自耕能力证明书的农民,在不违反土地利用管制的用途和强度规范下,才可以兴建农舍,避免农舍商品化。但是这一举措也使得年轻的人力资源、技术和资本无法引进到农村,同时引发农地继承纠纷。

(二)《农业发展条例》修正后

2000年以来,随着台湾地区经济社会发展环境的变化,以及贸易国际化、自由化趋势越来越明显,台湾于2002年加入WTO。为了适应这一系列发展环境的变化,台湾当局认为“农地农有、农地农用”无法引进资金和技术进入农村,农业收入不高,就业机会不多,年轻人不愿意在农村发展,导致农村人口高龄化。在这样一个恶性循环的背景下,农业结构无法转型升级,无法应对现代社会的进步,农地政策需要调整。因此,台湾当局将农地政策调整为“放宽农地农有,落实农地农用”,开放农地自由买卖,并对所谓土地制度第30条及31条第一款进行了修改,删除了私有农地所有权转移或继承时,承受人必须具备自耕能力的规定,规定凡属于自然人都可以承受农地,并允许农业企业法人有条件地承受农地。在《农业发展条例》修正后,2001年,台湾农业事务主管部门修订了《农业用地兴建农舍办法》、《集村兴建农舍奖励及协助办法》、《农业用地作农业使用认定及核发证明办法》、《农业用地违规使用检举奖励办法》等管理办法。

二、台湾地区现行农舍制度

目前,台湾地区申请兴建农舍主要是依据《农业发展条例》(2000年修订)和《农业用地兴建农舍办法》(2001年修订)。

台湾《农业发展条例》(2000年修订)第18条规定:(1)2000年1月4日《农业发展条例》修正施行后取得农业用地的农民,在无自用农舍、不影响农业生产环境及农村发展等条件下,经直辖市或县(市)主管机关核定,可以申请在自有农业用地兴建个别农舍或集合20户以上的农民兴建集村农舍,但申请兴建农舍的土地必须为农业使用,且农舍兴建满5年后才可以转让,继承或法院拍卖而转让者不受限制;(2)2000年1月4日《农业发展条例》修正施行前取得农业用地的农民,无自用农舍而需要兴建农舍者可以依据土地利用管制及建筑法令规定,申请兴建农舍,没有满5年才能转让的限制。制度修改前的共有耕地,制度修改后分割为单独所有,无自用农舍需要兴建农舍者,比照制度修改前的规定;(3)农舍建造者必须是该农舍所占用土地的所有权人;(4)农舍转让或抵押,农舍用地一同转让或抵押;(5)已经申请兴建农舍的农业用地不得重复申请;(6)兴建农舍的相关规定由台湾当局内政事务主管部门会同台湾当局相关主管部门制定;(7)以集村方式兴建农舍者给予奖励,并提供必要的协助,具体规定由台湾当局相关主管部门制定。

《农业用地兴建农舍办法》(2001年修订)对农民兴建农舍资格及集村兴建农舍办法进行了规定。农舍兴建人资格方面,《农业用地兴建农舍办法》(2001年修订)第3条规定:(1)农舍申请者应为农民;(2)年满二十岁或未满二十岁已结婚者;(3)申请人的户籍所在地及其农业用地,必须在同一直辖市、县(市)内,且土地取得和户籍登记均应满两年,参加集村兴建农舍者,不受此条限制;(4)申请兴建农舍的农业用地面积不得小于0.25公顷。但参加集村兴建农舍及外岛地区兴建农舍,不受此项限制;(5)申请人无自用农舍;(6)申请人应为该农业用地的所有权人,且该农业用地应确实供农业使用,且属未经申请兴建农舍的农业用地;(7)修法前取得农地者如被依法征收或即将被征收,土地所有权人自愿以协议价格让售土地给需地部门。土地所有权人申请兴建农舍,以自公告征收或完成让售转移登记之日起一年内,于同一直辖市、县(市)内重新购置农业用地者为限,其申请兴建农舍面积不得超过原被征收或让售土地的面积。

对于集村兴建农舍,《农业用地兴建农舍办法》(2001年修订)第3条规定:(1)以集村方式兴建农舍,应一次集中申请;(2)兴建集村农舍需20户以上的起造人,共同在一宗或数宗相毗连的农业用地整体规划兴建农舍。各起造人持有的农业用地,应位于同一乡(镇、市、区)或毗邻乡(镇、市、区)。外岛地区达到10户以上起造人可以兴建集村农舍;(3)参加集村兴建的各起造人所持有的农业用地,其农舍基底建筑面积计算应依据《都市计划法省(市)施行细则》、《台北市土地使用分区管制规则》、所谓的“建筑法”及其他相关规定办理;(4)依据前款规定计算出来的基底建筑面积总和,为集村兴建的全部农舍的基底建筑面积。其范围内的土地为全部农舍的建筑基底地,并应该完整相连,不得零散分布;(5)集村兴建农舍的建筑基底地,建蔽率不得超过百分之六十,容积率不得超过百分之二百四十。建筑基底地位于山坡地范围的,建蔽率不得超过百分之四十,容积率不得超过百分之一百二十;(6)农舍坐落的一宗或数宗相毗连的农业用地,应有道路相连通,大于十户小于三十户的道路宽度为六公尺,三十户以上的为八公尺;(7)建筑基底地与道路的距离不得小于八公尺。但基底地情况特殊,经直辖市、县(市)主管建筑机关核准的,不受此限制;(8)集村兴建农舍应整体规划,在法定空地设置公共设施;(9)已经以集村方式兴建农舍的农民,不得重复申请在自有农业用地兴建农舍。

三、台湾地区农舍制度改革的负面效应

(一)农地非农化加剧

《农业发展条例》修正前,台湾地区实行“农地农有”政策,只有农民身份才能持有农地。

《农业发展条例》修订后,放宽为“农地农用”后,难以限制非农民持有农业用地,造成农业用地变为非农业使用的案例增加。

(二)农村环境恶化

台湾地区《农业发展条例》(2000年修订)规定,在不影响农业生产环境及农村发展的情况下,自然人可以转入农地。而对“不影响农业生产环境及农村发展”缺乏明确的界定标准,使得在申请兴建农舍时,并未纳入审查项目。农业用地非农使用,均会影响农业生产环境,影响程度的差异缺乏标准,难以判断。如农舍排放废水、生活垃圾污染环境、农舍人造光源影响农作物生长周期等,这些均不利于农作物生产,破坏农业生产环境。

(三)农舍商品化

《农业发展条例》(2000年修订)对老农申请兴建农舍没有取得农地两年的时间限制,同时又无五年才能转让的限制,使得老农申请兴建农舍,随即转让给新农。老农将农舍分割后,由于没有农业用地面积不得小于0.25公顷的限制,可再申请兴建农舍,导致农地被连续分割,转为建设用地的情况,出现农舍商品化。此外,台湾地区为鼓励农民集村兴建农舍,取消农地0.25公顷、持有农地两年以上及拥有当地户籍两年以上的限制,导致集村兴建农舍商品化,违背了集村兴建农舍的初衷。宜兰县农舍兴建数量从2000年到2014年呈现逐年递增趋势,2006年雪山隧道通车后,从前一年的383栋农舍攀升到586栋,增长率高达65%,之后每年都增长650栋左右的农舍即由此引发。

四、对大陆宅基地制度改革的启示

(一)宅基地流转其承受人应为“真农民”

台湾地区在《农业发展条例》(2000年修订)修订前,一直坚持农地(含农舍用地)承受人必须具有自耕能力,农舍在转让过程中必须申请获得“农地承受人自耕能力证明”,这一做法对于防止农舍商品化起到了积极的作用。台湾地区《农业发展条例》2000年修订后,取消农地承受人自耕能力证明,所有自然人均可以承受农地,导致农舍商品化。目前,部分人对宅基地制度改革的期望是,取消只有农村集体组织的成员才能取得本集体宅基地的限制,允许任何人都可以到农村买地买房。在市场化、法治化和规划管制不够完善的情况下,急于放开宅基地集体外流转,则会导致城市周边宅基地过度商品化,大量宅基地甚至农地被城市居民购买,既影响保障农民居住权,同时也影响农地保护,使得农地非农化进一步加剧。因此,大陆宅基地制度改革可以借鉴台湾地区核实宅基地承受人自耕能力证明的做法,要求宅基地使用权承受人必须具备自耕能力,且转入宅基地必须在宅基地所在农村从事农业生产,充分发挥村级组织和集体经济组织成员监督作用,监督宅基地承受方农业生产情况。

(二)申请宅基地应与农户经营农地面积挂钩

台湾地区规定申请单独兴建农舍的农业用地面积不得小于0.25公顷。根据经营的农地面积来确定农户是否具有申请兴建农舍的资格,有利于保护农地资源,让有限的农地资源更多地用于农业生产。大陆可以借鉴这一做法,规定必须经营一定面积的农地,才有资格无偿申请获得宅基地使用权,防止形成众多的“两栖”农民,导致更多宅基地闲置。同时,防止“非农民”以户籍仍然在农村为由,无偿申请宅基地,建设豪华农村住宅,加剧农地非农化使用,对农村生态环境造成破坏,影响农村地区居住环境。

(三)管制宅基地利用强度

台湾地区既规定农舍用地的面积,同时还规定农舍用地的利用强度。如台湾地区的《实施都市计划以外地区建筑物管理办法》第4条规定:“申请兴建自用农舍的建造人,应该具有自耕农身份,其建筑楼地板面积不得超过495平方公尺,其建筑面积不得超过耕地面积的5%,建筑物高度不得超过三层楼且不得超过10.5公尺,最大基层建筑面积不得超过330平方公尺”。相比之下,大陆只规定了农户宅基地使用面积标准,对建筑高度、容积率等土地利用强度指标没有从法律上予以规定,导致众多地区农民致富后,修建多层农宅,遇到征地拆迁,则征地补偿费用较高,无形中增加了地方政府发展经济的成本。因此,未来宅基地制度改革过程中,各个地区可以根据经济社会发展实际情况,制定农村住宅建设的详细标准,如建房高度、楼层、面积等,对于超出标准的住宅建设,在尚未建成前实施拆除,对于已经建成的超标准住宅,具备拆除超标准建设的住宅面积的,一律实施拆除,且不予补偿,对于无法拆除者,处于严厉的经济惩罚,并明确未来在征地拆迁过程中只能按照标准规定的面积予以补偿。构建农村建房保证金制度,即农民住宅建设之前向当地政府缴纳一笔建房保证金,当农民依法按标准建设农村住宅,则待住宅建设完后全额退还保证金,当农民超出标准建设住宅,则保证金不予退还。

(四)鼓励农村开展集中居住区建设

台湾地区规定以集村方式兴建农舍者给予奖励,并提供必要的协助,具体规定由台湾当局相关主管部门制定。集中建设农舍有利于减少道路、水电、通讯等基础设施建设的重复投入。大陆人均土地资源有限,人地关系紧张,城乡之间基础设施和公共服务水平差异明显,农村地区在基础设施和公共服务水平方面均不如城市地区。因此,政府应该出台相应的措施,鼓励农民集中修建居住区,一方面减少基础设施的投入,另一方面通过完善农民集中居住区基础设施和公共服务设施,改善农村地区人居环境、人们生存和发展条件,不断缩小城乡发展差距。

（来源：亚太经济2018年05期）

（采晴整理）