申请行政复议的前提是存在具体行政行为，即诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，但法律法规未要求复议申请人应当提供载明具体行政行为的法律文书。在此阶段申请人承担的是初步证明责任，如果其提交的证据有证明行政行为存在的可能性，复议机关应先将案件受理，待进入审理阶段后进行进一步审查。
李xx、宋xx等5人
代理律师
王玲 北京万典律师事务所律师
管众 北京万典律师事务所律师
河北省保定市人民政府
原告李xx等5人系河北省保定市某村村民，均拥有合法宅基地及住房，并经分户析产符合一户一宅政策。因当地城中村改造项目需要，原告的住房及宅基地被划入征收范围之内。
2020年11月13日，当地乡人民政府、村民委员会联合发布《城中村改造工作公告》（第二号），方案载明'经请示区征迁指挥部和乡城中村改造领导小组同意，xx村将于11月14日按照《城中村改造补偿安置方案》正式启动征收补偿安置协议签订工作'，自此原告首次确认补偿安置方案的存在。
此前原告只在入户调查阶段见到过村委会出示的《城中村改造补偿策明白纸》，并没见到过正式文件或方案。
为了维护自身合法权益，了解征收是否合法，李xx五人委托北京万典律师事务所王玲、管众二位律师共同代理案件。万典律师经过调查取证，与当事人积极沟通交流，研讨案情后发现，被告在进行补偿安置工作时未对补偿安置方案进行公示、征求意见并组织听证，制定和实施严重违法，剥夺了原告的知情权及寻求法律救济的权利，遂向保定市人民政府申请行政复议。
2020年12月8日，原告李xx等5人以保定高新区管委会为被申请人，向被告保定市人民政府申请行政复议，请求撤销《高新区xx村城中村改造补偿安置方案》，并提交城中村改造工作公告、改造补偿政策明白纸等材料。
2020年12月11日，保定市人民政府因原告提交的申请材料无载明原具体行政行为的法律文书，对原告作出《补正行政复议申请通知书》，要求五日内予以补正。原告于同月16日向保定市人民政府补充提交城中村改造补偿安置方案（草案）等材料。保定市人民政府收到原告补充材料后，于2020年12月22日作出《不予受理行政复议申请决定书》,决定不予受理。
万典律师认为被告适用法律错误，程序违法，协助李先生等人向河北省保定市中级人民法院提起行政诉讼，具体理由如下：
原告对于被复议的具体行政行为以及符合申请期限已经尽到证明义务，被告增加原告举证责任缺乏法律依据。
首先，根据《行政复议法实施条例》第十九条、第二十一条规定，原告在申请行政复议时提交材料足以证明涉案复议具体行为存在的事实。被告要求原告提交具体行政行为的法律文书非受理复议的必要条件。
其次，依据《行政复议法》第九条规定，原告在复议程序中提交的《改造工作公告》已证明知道涉案补偿安置方案的时间为2020年11月14日，即使按涉案片区发布的首个公告时为2020年10月10日起算，申请人于2020年12月8日提出行政复议申请亦符合法定的复议申请期限。
最后，是否符合受理条件与其请求能否在行政复议中得到支持，是两个不同层面的问题。本案中，原告已经提供了如城中村改造公告、政策明白纸、政府信息公开行政复议决定书，证明涉案具体行政行为的客观存在。并且已经穷尽了举证能力。正是由于复议被申请人高新区管委会未依法公示公告，不履行信息公开的法定职责和复议决定，才导致原告继续举证不能。
本次诉讼中原告也向法庭递交了调取证据申请。如果因为复议被申请人的违法行为，导致申请人举证有一定瑕疵的，依据行政复议及行政诉讼的举证规则，也应由更便于举证的行政机关被申请人承担举证责任。并且高新区管委会本身对于被复议的行政行为就具有举证责任，无论原告申请行政复议时是否提供具体的法律文书，都不会影响立案后对于案件的审理。被告对于原告的举证要求是额外的，不必要的，超出合理举证责任和能力的。原告只要能提供初步的证据证明其存在合法权益被具体行政行为侵犯的可能性，则应当认可其申请复议和提起诉讼的资格。
就本案来说，原告没有能力提供涉案补偿方案的具体法律文书，恰恰说明该方案没有依法公示公告，而涉案方案间接体现在其他生效文书中，并直击通知实施，至少侵犯了原告的知情权和提出意见的权利。被告不能主观臆断的预设，以原告已经提交的的申请材料无法进行案件审理，或者以事后查明的不具备合法权益或者其合法权益未被具体行政行为的侵犯事实，来否认其申请复议和提起诉讼的资格。应当按照有利于人民群众通过行政救济或者司法救济渠道维护权益的角度来理解和把握。
河北省保定市中级人民法院审理认为：
本案中原告提交的保政行复决【2021】xx号行政复议决定书显示，保定高新区管委会答复称城中村补偿安置方案已经在村内公开公示。且《城中村改造及土地征用工作公告（第一号）》显示，村委会对《城中村改造补偿安置方案》进行了提议和商议。据此，原告提交的证据能够证明案涉行政行为存在的极大可能，已完成初步证明责任，故本案被告保定市人民政府未经进一步审查即以原告李xx等5人未提交载明原具体行政行为的法律文书为由，决定不予受理李xx等5人的行政复议申请违反法律规定。原告的诉讼请求符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下∶
一、撤销被告保定市人民政府于2020年12月22日作出的保政行复不【2020】xxx号《不予受理行政复议申请决定书》;
二、责令被告保定市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告李xx、宋xx、高xx、宋xx、李xx的行政复议申请重新作出处理。
案件受理费 50 元，由被告保定市人民政府负担。
申请人在提出行政复议申请时，应当举证证明其与具体行政行为有利害关系。这种举证责任的目的在于应当提供证据初步证明其存在一项合法权益、该项合法权益已经或者可能受到行政行为侵犯。但此种举证应当是初步的、表面成立的，针对客观现实而非法律形式。证明具体行政行为存在的载体，既可以是直接的，也可以是间接的，既可以是涉案法律文书本身，也可以是体现涉案法律文书客观存在的其他公告行为或通知行为。至于该具体行政行为是否成立，是否真正与申请人发生利害关系，是案件受理后在申请阶段处理的问题。
例如，在复议土地征收批复案件中，申请人往往是通过征收实施单位发布的公告得知征地批复存在的事实，复议申请期限在实践中也往往以该公告时间确认起算点。至于当时申请人是否获悉征地批复的全部内容，并不影响其行使申请复议的权利。又如，在行政强制拆除案件中，原告只需要对强拆行为的客观存在举证，并由一定线索指向可能系行政机关实施，即可充分达到立案受理条件。至于行政被告主体是否适格，是否最终定性为行政强制行为，是通过被告举证答辩后，法庭综合审理得出的结论。如果一定要在立案时就要求当事人证明强拆行为的性质就是确定的行政行为，属于加重了原告的举证责任。