以案说法：农民告赢国家发改委——项目核准批复缺少选址意见书被依法撤销

一、案件概况

案号：中华人民共和国国家发展和改革委员会行政复议决定书 发改复决字〔2010〕58号

申请人：杨先华等27人（湖南省常德市鼎城区黄土店镇农民）

被申请人：国家发展和改革委员会

复议代理人：王卫洲、陈海峰律师（现执业于北京万典律师事务所）

审查对象：《关于湖南省常德至安化（梅城）公路项目核准的批复》（发改基础〔2008〕2855号）

二、基本案情

2008年10月29日，国家发改委作出2855号批复，核准建设二连浩特至广州国家高速公路湖南省常德至安化（梅城）公路项目，该项目占用杨先华等27户农民的承包地。

2010年7月5日，农民委托代理律师前往常德市国土资源局调查涉案项目土地征收审批事项时，获知2855号批复内容。律师经审查发现两大违法点：一是项目核准缺少城市规划行政主管部门出具的城市规划意见（建设项目选址意见书）；二是核准前未告知利害关系人听证权利。遂向国家发改委申请行政复议，请求撤销该批复。

复议期间，因法律适用问题需住房城乡建设部解释确认，国家发改委依法中止审理，收到住建部回复意见后恢复审理。2011年1月4日，国家发改委作出复议决定：撤销2855号批复。

三、双方争议焦点

申请人（农民一方）主张：涉案项目核准时欠缺城市规划行政主管部门出具的城市规划意见，且未告知利害关系人听证权利，违反《行政许可法》第四十六条、第四十七条规定。

被申请人（国家发改委）辩称：项目所在地常德市、益阳市政府已分别就线路走向出具专门意见（常政函〔2007〕19号、益政函〔2007〕13号），同意项目选址，市政府意见的效力应高于其下属城乡规划主管部门出具的意见。

四、复议机关认定及裁判规则

本案确立了以下三项具有重要指导意义的规则：

裁判规则一：地方政府的选线意见函不能替代法定选址意见书。

根据《企业投资项目核准暂行办法》第八条第（一）项规定，项目申报单位报送申请报告时，必须附送"城市规划行政主管部门出具的城市规划意见"。地方人民政府出具的选线意见函，不能代替应由城乡规划主管部门依法核发的建设项目选址意见书。欠缺该法定要件的，项目核准批复构成适用依据错误，依法应予撤销。

裁判规则二：核准机关对用地预审意见仅负形式审查义务，项目核准批复不直接处分农民承包地权利。

建设项目用地是否符合土地管理法律法规、是否符合国家供地政策及占用耕地等事项，属于国土资源管理部门用地预审的审查内容。项目单位报送申请报告时已附具国土资源部用地预审意见（国土资预审字〔2007〕35号），核准机关依法仅作形式审查。因此项目核准批复不直接涉及申请人承包地上的实体权利，未告知听证权利不构成违反《行政许可法》第四十七条。

裁判规则三：欠缺法定要件的项目核准批复，复议机关应当依法撤销。

依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，具体行政行为适用依据错误的，复议机关有权决定撤销。即便是国务院部委作出的批复，只要欠缺法定要件、程序违法，同样必须依法纠正——本案中国家发改委刀刃向内、自我纠错，撤销了自己作出的批复。

五、典型意义与维权启示

本案系全国首例农民状告国务院部委并获得胜诉的案件，对征地拆迁维权具有标杆意义：

维权关口可以前移至立项环节。 征地拆迁维权不能只盯着补偿和强拆，项目的核准批复、选址意见书、用地预审、规划许可等前置审批文件，往往是违法项目的"命门"。一旦上游批复被撤销，后续征地拆迁行为便失去合法基础，农民在补偿谈判中将占据主动。

政府内部文件不能架空法定程序。 实践中一些地方惯用以政府会议纪要、意见函替代法定许可文件，本案明确：市政府的意见函效力再高，也不能取代规划主管部门依法核发的选址意见书。法定要件一个都不能少。

专业调查取证是胜诉关键。 本案违法线索源于代理律师赴国土部门调查审批档案时发现的批复瑕疵。行政机关自己未必会主动暴露问题，专业律师的深入调查往往能打开案件突破口。