案情简介：因滑县人民政府为实施“大（庆）广（州）高速公路滑县连接线工程”，在工程实施中征收了滑县留固镇周村和大王庄村李xx等49人的房屋和宅基地，在房屋被拆迁后，县政府开始实施道路工程建设，李xx等49人不服，经过查询相关法律规定，发现根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、第四十六条的规定，滑县人民政府征收集体土地及地上物应当由省级以上人民政府批准，并由县级人民政府发布《征收土地方案公告》以后方可以组织实施，而在整个征地过程中滑县人民政府没有发布公告，也没有出示过省级以上人民政府的征地审批文件，故委托律师予以办理，经律师事务所调查取证，“大（庆）广（州）高速公路滑县连接线工程”属于滑县重点工程，案发时正该项目已经办理了经河南省国土资源厅办理了《河南省国土资源厅关于滑县县城至大（庆）广（州）高速公路连接线建设项目用地预审的意见》（豫国土资函[2011]474号），河南省发改委办理了《河南省发展和委员会关于s222线滑县县城至大广高速公路滑县站出口、s101线滑县绕城段改建工程可行性研究报告的批复》（豫发改基础[2011]1615号），但该建设项目建设用地审批正处于呈报阶段，尚未经国务院批准。

于是李xx等人依法向河南省人民政府申请行政复议，请求确认滑县人民政府组织实施“大广高速公路滑县连接线工程”征收申请人集体土地和房屋的具体行政行为，请求确认被申请人征收行为违法，河南省人民政府经过审查受理该行政复议案件，案件办理期间经河南省人民政府指导，申请人与被申请人进行协商，最后双方达成协调一致，李xx等49人撤回行政复议，本案以协调的方式结案。

律师解析：

本案存在以下若干法律问题：

第一、滑县人民政府征收李x等49人房屋和土地是否合法？

这一问题涉及到《中华人民共和国土地管理法》四十三条，第四十五、四十六、四十七条四条法律的规定。

1、关于国有土地和集体土地的使用管制问题。

法律规定：第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

评析：土地管理法第四十三条规定了任何单位和个人建设使用土地必须申请使用国有土地，而不能使用集体土地，那么何种情况下可以使用集体土地建设呢？只有以下三种情形可以使用集体土地：

（1）兴办乡镇企业。

（2）村民建设住宅经。

（3）乡（镇）村公共设施。

以上三种情形使用及土地进行建设的，必须按照《土地管理法》六十、六十一、六十二条的规定经县级以上人民政府批准。

本案中滑县人民政府实施的“大（庆）广（州）高速公路滑县连接线工程”属于政府实施的项目，不属于“兴办乡镇企业、村民建设住宅经、乡（镇）村公共设施”故该项目建设应当使用国有土地。

2、集体土地征收审批权限和实施程序。

法律规定：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第四十六条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

评析：土地管理法第四十五、第四十六主要规定了集体土地转变为国有土地的审批权限和具体组织实施问题，因法律规定的对集体土地使用的限制，所以任何单位和个人建设如果需要使用集体土地的，应当由省级以上人民政府根据审批权限批准将集体土地征收为国有；在省级以上人民政府批准征收之后，由县级以上人民政府负责具体组织实施土地征收工作。

本案中滑县人民政府为实施大（庆）广（州）高速公路滑县连接线工程”因土地征收尚处于报批阶段，还未经过省级以上人民政府批准， 故县政府对李x等人宅基地和房屋实施征地拆迁违反了上述法律的规定，滑县政府的征地拆迁行为属于违法的行政行为。

第二、本案行政复议为何终止？

1、关于行政复议机关的问题。

《中华人民共和国行政复议法》第十三条：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。

评析：本案中，因滑县属于河南省安阳市按照《中华人民共和国行政复议法》之规定，对话县人民政府的行为不服因当向安阳市人民政府申请行政复议；但本案中滑县属于经河南省人民政府批准设立的省直管县，对省管县的人民政府行政行为不服，应直接向省人民政府申请行政复议。

2、什么是行政复议终止和撤回行政复议申请？

法律规定：《中华人民共和国行政复议法》第二十五条：行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十二条：“行政复议期间有下列情形之一的，行政复议终止：

（一）申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的；......”

律师评析：在行政复议过程中，行政复议机关可以在合法、自愿的前提下进行调解，本案中滑县人民政府与李x等进行协商实际为行政复议调解，行政复议中的调解应满足连个条件：1、调解协商内容必须是符合法律规定的内容；2、调解必须是在双方自愿的前提下进行。本案中滑县人民政府与李x等人关于征地拆迁纠纷经过协商，双方达成一致实际上就是属于行政复议协调达成一致，因进过协调李x等49人与滑县人民政府之间的纠纷已经化解，李x等人行政复议的目的已经达到，故李申请撤回行政复议申请。

根据法律规定，行政复议申请人可以撤回行政复议，这说明了行政复议申请人具有放弃其提出的行政复议申请的权利，但是行政复议申请人申请撤回行政复议申请应经过复议机关批准