中国行政诉讼制度可追溯到1914年3月31日中华民国政府公布的《平政院编制令》和 5月18日公布的《行政诉讼录例》，这些法令规定采取平行于普通法院的行政法院制;1932年11月17日公布的《行政诉讼法》与《行政法院组织法》没有改变此体制。建立后，废除了上述法统。从1950年开始，有个别法律法规规定，发生行政争议可以向法院提起诉讼，但没有形成制度。在我国刑事、民事、行政三大诉讼制度中，行政诉讼起步最晚：1982年10月1日公布的《民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定：法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定;1987年1月1日起生效的《治安管理处罚条例》规定，治安行政案件可以向法院起诉;1989年4月4日七届全国人大第二次会议通过《行政诉讼法》，该法自1990年10月1日起正式施行;至此，《行政诉讼法》的施行标志着我国三大诉讼制度的基本确立。(2014年11月1日十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改《行政诉讼法》的决定，修改后的《行政诉讼法》自2015年5月1日起施行。)
行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员行政行为(包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为)侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。我国行政诉讼的目的是“通过解决行政争议来保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权”，其区别于民事诉讼的主要特点是：⑴被告一方是行政机关及其工作人员(《行政诉讼法》第二条);⑵解决的纠纷是行政执法过程中产生的纠纷(《行政诉讼法》第二条);⑶诉讼范围是行政诉讼法律规范明文规定的当事人可以向法院控告行政机关及其工作人员的诉讼(《行政诉讼法》第十二条);⑷人民法院的审查范围是行政行为是否合法，即我国行政诉讼法具有“司法审查性”(《行政诉讼法》第六条);⑸行政诉讼不适用调解，但是行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解(《行政诉讼法》第六十条)。
根据《行政诉讼法》第十二条，纳入行政诉讼受案范围的案件是在行政执法过程中而形成，因此研究行政诉讼离不开行政执法的过程，行政诉讼的举证责任亦如是。根据《行政诉讼法》第三十四条、三十七条、三十八条可知行政诉讼举证责任的分配是法律上的预先分配，当事人提供证据的可能性是分配举证责任的重要因素，因此行政诉讼举证责任可划分如下：
㈠一般原则--被告对被诉行政行为合法性承担举证责任。《行政诉讼法》第三十四条、第三十七条之所以作出该种规定，原因如下：
⑴行政执法是国家行政机关和法律法规授权的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动(行政执法功能、实施法律的功能、实现政府管理的职能、保障权利的功能);根据依法行政原则要求，影响行政相对人权利义务的行政行为必须建立在相关事实(证据)支持的基础上，即行政机关运用自己的职权，收集证据，调查事实，适用法律，做出行政决定的过程;这一过程存在着证据等资料信息的收集整理、调查、核实、申辩、抗辩、听证和决定等环节;从《行政强制法》、《行政处罚法》等法律法规可知我国行政机关在行政执法过程中遵循的原则是“先取证，后裁决”，即行政机关不能在毫无根据和证据的情况下以其自己的意志任意裁决。因此，当行政机关作出的行政行为被诉至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被告承担举证责任的基础。“先取证，后裁决”这一原则延续到行政诉讼中就是《行政诉讼法》第三十四条所规定的“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。至此，可以看出行政机关在行政程序中的证明活动，实际上又与行政诉讼中举证责任有着内在的关联性，两者之间的关系可以简单地概括为：行政诉讼被告承担举证责任是行政执法程序中证明责任的延续和再现。因此，行政诉讼中被告负举证责任不是民事诉讼中的“举证责任倒置”而是与民事诉讼“谁主张，谁举证”的原则相暗合。
⑵双方行政管理中的不平等，诉讼中双方法律地位平等。在行政管理关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时无须征得公民、法人或其他组织的同意。而公民、法人或其他组织则处于被动地位，为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应该要求被告证明其行为的合法性，否则将承担败诉的后果。而不能要求处于被动地位的原告承担举证责任，由原告承担败诉后果，这样有失行政诉讼的立法原则。
⑶行政机关的举证能力比原告强，尤其是一些知识、技术性强的特殊行政案件，原告根本不具备取证的条件，要求原告举证超出了其承受能力。
综上三点，《行政诉讼法》要求被告对被诉行政行为合法性承担举证责任充分体现了行政诉讼的目的：首先，有利于促进行政机关依法行政，严格遵守“先取证，后裁决”的规则，从而防止行政机关违法行政和滥用职权;其次，有利于保护原告(行政相对人)的合法权益，当被告不能证明行政行为合法时应当作出有利于原告的判决，以实现《行政诉讼法》立法本意。同时，需要注意的是，从《行政诉讼法》第三十七条中的“可以”能更加明确的看出: 原告没有提供证明行政行为违法的证据的责任，原告提出相关证据完全是出于自愿，可以向人民法院提供行政行为违法的证据，也可以不提供;即便原告提供的证据不成立，也不能免除被告对被诉行政行为合法性的举证责任;被告如不提供或者无正当理由逾期提供其作出行政行为的证据的，仍将视为没有相应证据，要承担举证不能的法律后果。因此，从“先取证，后裁决”、当事人提供证据的便利性(“优势举证能力”)以及对违法的行政机关的惩戒性角度来看，被告对诉争行政行为的合法性承担举证责任是固定不变的“说服责任”，是客观的举证责任而非主观的举证责任，是结果意义的举证责任而非行为意义的举证责任。
小结：从《行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。” 可以看出原告在行政诉讼中也需承担举证责任，但该种举证责任只是行为责任(推进责任);原告对起诉符合法定条件负举证责任，包括证明具体行政行为的存在，与具体行政行为有利害关系，是适格的原告、被告等，这是启动行政诉讼程序的前提;从上述规定可以看出《行政诉讼法》未将其纳入举证责任，只是规定其为起诉的条件，起诉的条件之一就是“有具体的诉讼请求和事实依据”。
㈡特别规定—原告承担举证责任(《行政诉讼法》第三十八条)。
⑴行政不作为类案件：《行政诉讼法》第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：㈢申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;㈥申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”;行政不作为，是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态，即对公民、法人或其他组织符合条件的申请，行政主体未履行具体的法定作为义务并且在程序上没有明确意思表示的行为。
在起诉行政不作为的诉讼中，各方当事人举证责任的具体分配如下：最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十七条㈡“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”规定，在起诉被告不作为的案件中，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由原告承担;2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第三十八条第一款更进一步指出行政不作为案件中举证责任的分配及例外情况“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据(原告此处的举证责任亦为结果责任)。但有下列情形之一的除外：㈠被告应当依职权主动履行法定职责的;㈡原告因正当理由不能提供证据的。”
关于上述的两种除外情形按其条文释义可做如下理解：第一，“被告应当依职权主动履行法定职责的。依职权的行政行为是指行政机关根据法定职权应当主动实施的行政行为。依职权的行政行为的主要特征是积极主动性，行政机关应当及时主动为之，而无须行政相对人的申请。行政机关因法定职责应当履责而没有履责的，举证责任应当由行政机关承担。如在公共场所，警察发现不法分子殴打他人的行为而不加以制止。在受害人起诉该警察所属公安机关时，无须向人民法院提供在行政程序中提出过申请保护的证据。”;第二，“原告因正当理由不能提供证据的。如原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据并能够作出合理说明的。例如，某公民向工商机关申请办理个体工商户执照时，将有关材料递交给工商机关，该机关拒绝出具任何手续，也不说明理由，就是不发给该公民个体工商户执照。该公民没有任何证据证明其在行政程序中曾经提出申请的事实。为了保护该公民的诉讼权利，人民法院要求工商机关提供当天受理申请登记的登记册，而工商机关无法提供。人民法院因此推定该公民在行政程序中曾经提出申请的事实存在。”
在除上述两种列外情形外，笔者还需补充一下，在行政不作为的诉讼中，如果被告认为原告起诉已超过法定期限，被告负举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称“《证据规定》”)第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”被告应当提供证据证明其接到申请的时间、立案的时间、告知诉权或起诉期限的事实，以证明原告的起诉已超过法定期限。
⑵行政赔偿、补偿案件：最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条明确规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：⑴原告具有请求资格;⑵有明确的被告;⑶有具体的赔偿请求和受损害的事实根据;⑷加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法;⑸赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理;⑹属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖;⑺符合法律规定的起诉期限。”，因此，行政赔偿、补偿诉讼是一种侵权诉讼。在侵权诉讼中，原告就需要对侵权行为与损害事实之间的因果关系提供证据加以证明，从《行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”可以看出：
①原告对行政行为造成的损害承担举证责任。
被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任是行政诉讼举证责任的一般原则，亦是行政诉讼的特点;但在行政赔偿诉讼中，法律法规等作出了特别规定，即原告对行政行为造成的损害承担举证责任。《国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”、《证据规定》在第五条规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中，对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”;根据上述规定可知，原告就其损失所承担的举证责任是法律预先设定的，该种举证责任是结果意义的举证责任。
②因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
为了更好的说明该条款适用情况，首先来看两个案例：
案例一：2016年度南通行政审判十大典型案例之四“周某某诉如皋市吴窑镇政府行政赔偿案”(来源—南通日报，该案判决书荣获第四届全国法院行政审判优秀裁判文书一等奖。最高人民法院认为，政府实施违法强拆引发的国家赔偿诉讼，意义重大，有典型性，本案二审裁判文书说理透彻、论证严密，具有很强的逻辑性，不仅彰显了裁判公正，还让双方当事人口服心服。)：
【基本案情】1999年，周某某未经行政许可，将原有18.8平方米的附属用房拆除，新建附房两间，面积为64.58平方米。吴窑镇政府认为周某某属于未经批准擅自建房，严重影响城乡规划，于2012年12月7日作出限期拆除决定书，并于同月12日组织强制拆除，但强拆前未对屋内的物品进行登记、公证，也未将物品搬离、保存和移交。周某某不服提起行政诉讼后，法院生效判决确认镇政府强拆行为违法后，周某某提起赔偿诉讼。
【裁判结果】南通中院二审认为，周某某不能举证证明强拆行为所造成的实际损失系吴窑镇政府违法行政所致，镇政府应当承担相应举证证明责任;镇政府违法强拆后，未尽保管责任，还应当赔偿扩大的损失，遂判决由镇政府赔偿周某某133948.9元。
【典型意义】本案系政府实施违法强拆引发的赔偿诉讼，相关法律适用的要点在于：第一，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款，行政机关因其违法行政强制行为，导致行政相对人客观上无法举证证明因该行政强制所致实际财产损失的，该举证证明责任转移由行政机关负担。第二，对行政相对人所主张的、双方均未能举证证明的财产损失，人民法院有权裁量决定损失的合理范围和价值。第三，根据《行政强制法》第四十四条，行政强制拆除决定的复议、诉讼期限界满，是行政机关依法强拆的前提。在该期限之内，行政相对人的合法财产受法律保护。同时，依比例原则，公民违法建设的法律责任也不能扩大到其合法的私有财产，对由此导致的、经司法审查确认的合法损失，强拆实施机关应承担全部赔偿责任。该案二审承办法官殷勤说，由于政府在实施强制拆除违法建筑时没有登记、保存屋内物品，以致强拆之后很难查清原告的实际损失。通过本案裁判，对确立此类案件中的举证责任分配标准，以及双方当事人都不能充分举证证明的情况下，如何判定行政相对人的具体损失和责任归属，有一定的借鉴意义：第一，本案对行政诉讼法第三十八条第二款作出了符合构成要件的解释。即根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政机关因其违法行政强制行为，导致行政相对人客观上无法举证证明因该行政强制所致实际财产损失的，该举证证明责任转移由行政机关负担;第二，本案确立了人民法院行使自由裁量权判定损失的职责和界限。即对原告所主张的而双方都未能举证证明的财产损失，即客观事实真伪不明时，结合具体个案中行政机关行政强制违法的事实，人民法院有权结合证明责任规则、实际调查和日常生活经验，裁量该损失的合理范围和价值;第三，本案设定了行政机关实施行政强制行为的程序法要件。即通过对《行政强制法》第四十四条规定的规范解读，认为行政强制拆除决定的复议、诉讼期限届满，是行政机关依法强拆的前提;第四，本案宣告了公民违法建设的法律责任不应当扩大到其合法私有财产的法治行政理念。即通过从根本上划清行政赔偿诉讼中原告承担举证责任的一般规定和被告承担举证责任的例外情形，援用比例原则，对经司法审查确认的当事人合法损失，判决由违法强制实施机关应承担全部赔偿责任，为遭受恣意违法行政行为侵害的公民，提供了充分的司法救济。
案例二：【案号】(2017)最高法行申26号行政裁定。
【案由】城建行政强制及行政赔偿;在该案例。
【裁判要旨】2“关于行政赔偿诉讼中原、被告举证责任区分问题”第二段明确指出“因被告行政机关违反正当程序，不依法公证或者制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，人民法院可以在原告已就损失金额提供证据初步证明的基础上，适当降低证明标准，或者通过推定等方式，依法作出对被告不利的认定。在被诉行政行为确已给原告造成损失，但原被告双方又无法证明具体损失数额的情况下，法庭可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，依法对损失金额予以认定。”
至此，根据“因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的立法本意并参照上述两案例并可知，因被告的原因导致原告无法举证的，如趁原告家人无人或实施强拆时强行带走原告及家属，强拆前未对房屋及附属物的现状依法采取勘测、拍照或摄像等措施，强拆时没有制作现场执法笔录，未对原告所有物品逐一核对、清点、登记，分类造册且未进行公证或见证的，亦没有对原告物品进行搬离和移交给原告并制作交接笔录等;在此种因被告行为导致原告举证不能的情况下，原告只需完成初步的举证责任就发生举证责任的转移，此时由被告来承担举证责任，这也是“依法行政”原则要求行政机关依法履行法定职责而致的必然的举证责任。
（采晴整理）