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行政机关之间的程序性函告行为是否属于行政复议的受案范围?

日期: 2018-12-12
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最高法院案例 : 行政机关之间的程序性函告行为是否属于行政复议的受案范围?


《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的,复议机关应当依照行政复议法规定受理行政复议申请、作出行政复议决定。第六条第(十一)项规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议。也就是说,只有对可能侵犯当事人合法权益的行政行为不服申请行政复议,才属于行政复议的受案范围;对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为,不属于行政复议的受案范围。行政机关之间就相关事项的程序性函告行为,以及行政机关对当事人作出的程序性事项的告知行为,对当事人的权利义务均不产生实际影响,不属于行政复议的受案范围。

(2017)最高法行申7547号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张允志。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)柳州市聚龙医药有限责任公司。

法定代表人张允志。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区来宾市人民政府。

法定代表人雷应敏。

委托代理人贾凌波。

委托代理人陈燕。

一审原告忻城县医药有限责任公司。

法定代表人丁美健。

再审申请人张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司(以下简称聚龙公司)与一审原告忻城县医药有限责任公司(以下简称忻城医药公司)因诉被申请人广西壮族自治区来宾市人民政府(以下简称来宾市政府)不予受理行政复议申请一案,不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年2月23日作出的(2016)桂行终836号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年10月11日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

张允志原系忻城医药公司、聚龙公司的法定代表人,两家公司具有经营复方茶碱麻黄碱片的资质。2009-2010年,喻国山、王晓凡等人经张允志同意,利用两家公司的资质,购买复方茶碱麻黄碱片并进行倒卖,销售的药品去向不明。2010年8月11日,吉林省通化市食品药品监督管理局以通食药监市函(2010)41号《关于协查复方茶碱麻黄碱片销售情况的函》,要求来宾市食品药品监督管理局(以下简称来宾市食药监局)协助核实忻城医药公司从通化金佰禾药业有限公司购进复方茶碱麻黄碱片的流向情况。收到来函后,来宾市食药监局于同年9月3日责令忻城医药公司报告上述药品销售流向,但未收到该公司的相关报告。2010年9月9日,来宾市食药监局作出来食药监综函(2010)5号《关于发现复方茶碱麻黄碱片异常销售流向的情况通报》(以下简称5号通报),向来宾市公安局通报相关情况。通报主要内容:来宾市食药监局初步调查,发现忻城医药公司购入299500瓶复方茶碱麻黄碱片,按每瓶含麻黄碱原料1克,共计含麻黄碱299.5千克。该公司未提交销售流向报告,对于该药品去向亦未能提供相关证明。因此,认为上述药品流向存在异常,依法将情况通报来宾市公安局,请来宾市公安局协助核查上述复方茶碱麻黄碱片的销售流向。2010年9月10日,来宾市食药监局向忻城医药公司发出来药行处通(2010)35号行政处理通知(以下简称35号通知)。通知主要内容:忻城医药公司于2010年4月至2010年8月期间,未按规定购销复方茶碱麻黄碱片的行为,违反《中华人民共和国药品管理法》相关规定,决定进行立案调查。同日,来宾市食药监局以超出管辖范围为由,将该案移送来宾市公安局查处。2010年9月17日,来宾市公安局以涉嫌非法买卖制毒物品罪,对忻城医药公司法定代表人张允志等人立案侦查,并刑事拘留。因无法查找到复方茶碱麻黄碱片的最终流向,来宾市人民检察院以涉嫌非法经营罪,批准逮捕案涉嫌疑人员。2012年7月18日,忻城医药公司在原登记机关忻城县工商行政管理局变更登记,公司原股东张允志、聚龙公司的全部股份转让给广西来华工程项目管理有限公司,法人代表变更为洪少华。2013年1月14日,来宾市中级人民法院作出(2012)来刑二终字第15号刑事判决,以非法经营罪判处张允志有期徒刑五年,并处罚金66万元,追缴非法所得66万元。2013年8月2日,忻城医药公司的全部股份由广西来华工程项目管理有限公司转让给广西旭日昇贸易有限公司,法人代表变更为韦勇。2013年9月22日,广西壮族自治区食品药品监督管理局向忻城医药公司作出桂药立案通(2013)4号《立案通知书》,并于2014年4月15日作出桂药行罚(2014)1号《行政处罚决定书》,吊销忻城医药公司《药品经营许可证》。2014年12月23日,张允志刑满释放。2015年7月1日,张允志、聚龙公司、忻城医药公司以5号通报的内容失实,35号通知对忻城医药公司的查处违法为由,向来宾市政府申请行政复议,2015年7月27日,来宾市政府作出来政复决(2015)43号《不予受理行政复议申请决定书》(以下简称43号复议决定),认为5号通报属于内部行为,35号通知属于程序性行为,均未对当事人的权利义务产生实质影响,不属于行政复议的受案范围。另申请人未在法定期限内提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第六、九、十七条的规定,决定不予受理。2015年8月19日,张允志、聚龙公司、忻城医药公司提起行政诉讼,请求确认来宾市食药监局作出的5号通报、35号通知违法,并撤销43号复议决定。来宾市中级人民法院认为,两个诉讼请求不能合并审理,向张允志、聚龙公司释明,并经各方同意,该案仅针对来宾市食药监局作出的5号通报和35号通知进行审查。2016年8月5日,广西壮族自治区高级人民法院对该案作出(2016)桂行终417号行政裁定,认定5号通报系依职权向公安机关通报信息,属于行政机关之间内部往来公函,35号通知属程序性的告知行为,均未对张允志、聚龙公司的合法权益产生直接的影响。裁定驳回张允志、聚龙公司的起诉。2016年2月25日,张允志、聚龙公司、忻城医药公司提起本案行政诉讼,请求撤销43号复议决定。2016年11月29日,忻城医药公司的法定代表人由韦勇变更为丁美健。

来宾市中级人民法院(2016)桂13行初13号行政判决认为,来宾市政府经复议审查认为,来宾市食药监局作出的5号通报属于行政机关之间内部协调工作的函件,35号通知属程序性告知行为,均不对张允志、聚龙公司的合法权益产生直接影响。行政诉讼的原告必须与行政行为存在法律上的利害关系,来宾市食药监局所作出的行政行为的相对人是忻城医药公司,而该公司在2012年已经变更法人代表及股东,现张允志不是该公司的法人代表及股东,该公司亦未授权张允志起诉,其无权代表忻城医药公司提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回张允志、聚龙公司、忻城医药公司的诉讼请求。张允志、聚龙公司、忻城医药公司不服,提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院针对张允志、聚龙公司的上诉,作出(2016)桂行终836号行政判决,该判决认为,依据国食药监安(2009)503号《关于切实加强部分含特殊药品复方制剂销售管理的通知》中关于核查发现可疑情况应立即通报公安机关的规定,在忻城医药公司未报告销售流向后,来宾市食药监局要求来宾市公安局协助调查系药监部门执行上述规定的内部行为,5号通报并未影响相对人实质权利。35号通知只表明进行立案调查,影响当事人权利的是后续处理决定,该通知亦未对相对人的权利义务产生实际影响。上述两行为均不属于行政复议受案范围,43号复议决定不予受理张允志、聚龙公司的复议申请,并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

广西壮族自治区高级人民法院针对忻城医药公司的上诉,作出(2016)桂行终836号行政裁定,该裁定认为,行政诉讼的原告必须与行政行为存在法律上的利害关系,来宾市食药监局所作出的行政行为的相对人是忻城医药公司,而该公司在2012年已经变更法人代表及股东,现张允志不是该公司的法人代表及股东,该公司亦未授权张允志,其无权代表忻城医药公司提起诉讼。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定,裁定驳回张允志以忻城县医药有限责任公司名义的起诉。

张允志、聚龙公司申请再审称:1.张允志被追究刑事责任、忻城医药公司的《药品经营许可证》被吊销,均来源于5号通报和35号通知,上述两个行政行为对当事人的权利义务产生实质性影响,属于行政复议的受案范围,43号复议决定不予受理复议申请错误。2.张允志是聚龙公司及忻城医药公司的法定代表人,具有代表两个公司起诉的资格。请求撤销一审判决、二审判决和裁定,依法再审本案,撤销5号通报和35号通知,撤销43号复议决定。

来宾市政府答辩称:1.35号通知、5号通报合法,且未对张允志、聚龙公司、忻城医药公司的权利义务产生实质性影响,不具有可复议性。2.5号通报和35号通知均针对忻城医药公司,未涉及张允志和聚龙公司;张允志自2012年就不是忻城医药公司的法定代表人和股东,不具有代表忻城医药公司提起诉讼的主体资格。请求驳回张允志、聚龙公司的再审申请。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的,复议机关应当依照行政复议法规定受理行政复议申请、作出行政复议决定。第六条第(十一)项规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议。也就是说,只有对可能侵犯当事人合法权益的行政行为不服申请行政复议,才属于行政复议的受案范围;对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为,不属于行政复议的受案范围。行政机关之间就相关事项的程序性函告行为,以及行政机关对当事人作出的程序性事项的告知行为,对当事人的权利义务均不产生实际影响,不属于行政复议的受案范围。本案中,5号通报系药监部门在案件调查中向公安部门通报异常情况并要求协助调查的内部函件,不会对当事人的权利义务产生实际影响;35号通知系药监部门对忻城医药公司作出已经立案调查的程序性事项的告知行为,对该公司的权利义务亦不会产生实际影响,张允志和聚龙公司,对5号通报和35号通知申请行政复议,均不属于行政复议的受案范围,不符合法定的受理条件,43号复议决定不予受理其复议申请,并无不当。同时,2012年起,张允志就不再是忻城医药公司的法定代表人和股东,张允志无权代表该公司提起行政诉讼。广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行终836号行政裁定驳回张允志以忻城医药公司名义提起的诉讼,亦无不当。张允志、聚龙公司、忻城医药公司主张,张允志被追究刑事责任、忻城医药公司《药品经营许可证》被吊销,均来源于5号通报和35号通知,两行为对其权利义务产生实质性影响,属于行政复议受案范围。但是,如前所述,5号通报和35号通知仅仅是程序性的函告和程序性事实的告知行为,不会侵犯张允志及两个公司的合法权益,对张允志和忻城医药公司权利义务产生实际影响的是刑事判决和吊销《药品经营许可证》的行为。其该项主张没有事实根据,以此为由申请再审,理由不能成立。张允志还主张,张允志是聚龙公司及忻城医药公司的法定代表人,具有代表两个公司起诉的资格。但是,事实上,自2012年起张允志就已经不再是忻城医药公司的法定代表人和股东,亦未提交相应证据证明其重新担任该职务,故张允志无权代表忻城医药公司起诉,事实清楚,证据充分。张允志的该项主张与事实不符,以此为由申请再审,理由亦不能成立。

应当指出的是,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项规定,人民法院审理二审案件,发现原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,应当依法改判、撤销或者变更。二审依法改判的,应当先行撤销一审判决相关判项,然后做出二审裁判,本案中,二审认为张允志起诉时既不是忻城医药公司的法定代表人,也不是该公司的股东,无权代表忻城医药公司提起行政诉讼,本应依法裁定撤销一审判决驳回忻城医药公司诉讼请求的判项,改判裁定驳回张允志以该公司名义提起的诉讼。二审判决未对一审判决作出评判,直接裁定驳回起诉不妥,本院予以指正。鉴于该项诉讼程序违法并未影响案件的公正审判,不构成再审的法定条件,本案不予再审。

综上,张允志、聚龙公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)、(四)、(五)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

驳回张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司的再审申请。

审 判 员 龚 斌

审 判 员 王毓莹

二〇一七年十二月二十八日


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    长春中院判例:先行登记保存属于证据收集和保全措施不具有可诉性行政机关执法人员执行公务进行监督检查时,在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,为了收集保存违法行为的证据材料,可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册,即先行登记保存,据此,先行登记保存属于证据收集和保全措施,其与《中华人民共和国行政强制法》规定的查封、扣押行政强制执行措施不同。先行登记保存是行政执法过程中的一种取证手段,其仅是具体行政行为中的一个环节,当事人不可以对先行登记保存行为申请行政复议或提起行政诉讼;而查封、扣押的目的是通过对物品的控制,阻止违法行为,防止不法侵害和控制现实危险,虽然其也具有保存执法证据的作用,但这不是主要和唯一的目的。查封、扣押作为强制执行措施,是独立的行政行为,在法律后果上具有可诉性,当事人可以对其申请行政复议或提起行政诉讼。吉林省长春市中级人民法院(2018)吉01行终98号上诉人(原审原告)光复路鑫洁芮调料行,住所地长春市宽城区。经营者李建鑫,男,1982年10月20日,居民身份证号××,汉族,住址长春市南关区。委托代理人于波。被上诉人(原审被告)长春市盐务管理局,住所地长春市绿园区。法定代表人庞国忠,局长。委托代理人李祎。原审第三人大连新春多品种盐有限公司,住所地辽宁省大连普湾新区。法定代表人杨帆,总经理。委托代理人周海涛,该公司吉林省销售经理。上诉人光复路鑫洁芮调料行因与被上诉人长春市盐务管理局、原审第三人大连新春多品种盐有限公司盐业先行登记保存一案,不服长春市绿园区人民法院(2017)吉0106行初45号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明,2017年3月13日,长春市盐务管理局发现光复路鑫洁芮调料行经营者李建鑫在长春市二道区长江村长江三队一库房内存放大连新春多品种盐有限公司出品的食盐17.08吨,认为光...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:最长起诉期限的适用前提适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容,那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算,不再适用二十年最长起诉期限。(2017)最高法行申5426号再审申请人(一审原告、二审上诉人):姚贵合,男,1948年1月16日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘道全,男,1967年1月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):王作银,男,1941年5月8日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):汤士浩,男,1959年12月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):李长青,男,1956年12月1日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)枣庄市人民政府,住所地枣庄市。法定代表人李峰,市长。再审申请人姚贵合等五人因诉枣庄市人民政府房屋征收一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终652号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案,现已审查终结。姚贵合等五人向枣庄市中级人民法院诉称:1、《关于枣矿集团广泰花苑西区棚户区房屋征收的决定》(枣政征字[2011]3号,以下简称3号房屋征收决定)违法违规。(1)征收决定中没有载明征收补偿方案的具体内容。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。枣庄市人民政府的“征收决定”于2011年12月31日作出,2012年1月5日,张贴公告,时隔六天;公告没有载明补偿方案。这违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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