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最高法院案例 : 行政机关具有自我纠错的职权

日期: 2018-12-13
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最高法院案例 : 行政机关具有自我纠错的职权

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定。根据该条规定,行政诉讼中,作为被告的行政机关,均有权自我纠正错误的被诉行政行为,至于纠错行为是否正确合法,人民法院应当予以审查认定。推而广之,行政程序中,行政机关发现作出的行政行为确有错误的,同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法,则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当,并依法接受人民法院的司法审查。

(2018)最高法行申2218号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)钟卫东。

委托代理人杨文义(曾用名钟尚安)。系钟卫东堂兄。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省蕉岭县人民政府。

法定代表人刘彩波。

委托代理人陈建光。

委托代理人徐芳辉。

再审申请人钟卫东因诉被申请人广东省蕉岭县人民政府(以下简称蕉岭县政府)注销农村土地承包经营权证一案,不服广东省高级人民法院于2017年11月20日作出的(2016)粤行终1303号行政判决,向本院申请再审。本院于2018年4月16日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2014年,广东省蕉岭县以1999年第二轮土地延包底册为依据,开展农村土地承包经营权确权登记、颁证工作。2014年4月9日,发包方蕉岭县广福镇豪岭村绿河经济合作社(以下简称绿河合作社)与钟卫东签订《农村土地承包合同》。同年4月18日,蕉岭县政府向钟卫东颁发蕉府农地承包权(2014)第44142710720612027J号《农村土地承包经营权证》(以下简称第44142710720612027J号承包证),该证载明承包地总数6块,其中,争议地“沙坪麦园里”地块面积1.6亩。2015年9月,蕉岭县广福镇豪岭村村干部发现,登记在豪岭村钟卫东等68户承包证上的“沙坪麦园里”土地,共110.59亩,属于国有土地,即向广福镇政府领导报告。2015年9月9日,广福镇政府向蕉岭县农业局提交《关于请求纠正广福镇豪岭村麦园排土地确权证错登的请示》。经向68户承包户做释明工作,其中60户交回《农村土地承包经营权证》,钟卫东等8户未交回。2015年11月30日,蕉岭县国土局出具《证明》,主要内容为:依据蕉岭县政府于1990年7月25日颁发的NO.0000157-NO.000159《国有山林证》及《广福茶场界址图》、梅州市人民政府于2000年6月26日作出的梅市府函(2000)29号《关于同意蕉岭县各镇(场区)联合勘定行政区域界线协议书的批复》,和蕉岭县政府于2006年10月27日给广东省蕉岭监狱(以下简称蕉岭监狱)核发的蕉府国用(2006)第060002号《国有土地使用证》(以下简称第060002号国有土地证)、NO.000159《国有山林证》等证据材料,坐落在广福镇豪岭村“沙坪麦园里”,面积为12.82亩的土地,属于蕉岭县政府的国有土地。2015年11月25日,蕉岭县农业局以《关于收回<农村土地承包经营权证>证书予以更正登记的通知》,通知钟卫东五日内交回第44142710720612027J号承包证进行更正,逾期将予以注销。同年12月9日,蕉岭县农业局又向钟卫东发出《告知书》,告知第44142710720612027J号承包证登记有误。同年12月28日,蕉岭县政府作出蕉府公(2015)33号《关于注销广福镇豪岭村绿河经济合作社8户承包户持有的<农村土地承包经营权证>的公告》(以下简称33号注销公告),注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证。2016年1月22日,钟卫东提起本案行政诉讼,请求撤销33号注销公告。

另查明,2009年1月,蕉岭监狱迁移至广东省××市,蕉岭监狱更名为广东省惠州监狱。2012年4月13日,广东省惠州监狱与蕉岭县政府签订《协议书》,由蕉岭县政府收回蕉岭监狱的8507.25亩原国有土地。土地收回后,蕉岭县国土局依法注销蕉岭监狱持有的第060002号国有土地证和NO.000159《国有山林证》。本案争议地“沙坪麦园里”在蕉岭监狱的国有土地范围内。还查明,1999年农村土地二轮延包底册中,钟卫东户承包责任田未记载有“沙坪麦园里”地块。

梅州市中级人民法院(2016)粤14行初40号行政判决认为,蕉岭县政府在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作时,误将不属于钟卫东1999年第二轮土地延包底册记载的承包地范围的“沙坪麦园里”1.6亩国有土地,登记到钟卫东的土地承包证上。蕉岭县政府发现登记错误后,向钟卫东作释明工作,通知其交回土地承包证予以纠正。在钟卫东逾期未交回的情况下,蕉岭县政府依法作出33号注销公告,注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回钟卫东的诉讼请求。钟卫东不服,提起上诉。

广东省高级人民法院(2016)粤行终1303号行政判决认为,钟卫东提供的1953年土改时期《土地房产所有证》、2014年《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》,不能证明涉案土地系集体所有的土地;其提交的1982年3月25日《会议纪要》,反而证明争议地系原蕉岭监狱使用的国有土地,绿河合作社无权将国有土地发包给钟卫东,颁发第44142710720612027J号承包证显然是错误的。蕉岭县政府发现错误登记后,依法注销该承包证,符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十、二十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

钟卫东申请再审称:1.“沙坪麦园里”100多亩土地,历来是广福镇豪岭村绿河等村民小组所有,有1953年《土地房产所有证》、《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》为证。上世纪60年代,该片土地被蕉岭监狱前身广福农场挤占,但并没有依法征收为国有。2010年广福农场撤离后,绿河合作社村民收回被挤占的土地进行耕种,争议地仍应属于集体土地。2.钟卫东依法取得第44142710720612027J号承包证,承包经营权应受法律保护。蕉岭县政府以“工作失误、错登误包”为由注销承包证,没有法律依据。蕉岭县政府提供的原蕉岭监狱第060002号国有土地证已经作废,且该证登记蕉岭监狱座落地址在广福镇,而涉案土地在豪岭村,二者所指地块不是同一土地。3.二审于2016年7月7日受理,至2017年11月20日作出判决,违反法律规定的三个月审理期限,审判程序违法。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审。

蕉岭县政府答辩称:1.涉案“沙坪麦园里”土地确系国有土地,早在60年代初期设立广福农场(蕉岭监狱前身)时,“沙坪麦园里”土地即由国家征用,划拨给广福农场使用,土地性质应属国有。2009年蕉岭监狱迁移至惠州后,蕉岭县政府收回蕉岭监狱原使用的国有土地,“沙坪麦园里”土地属于蕉岭县政府为使用权人的国有土地,不是豪岭村或其下属村民小组集体所有的土地。2.钟卫东提交的土改时期《土地房产所有证》和《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》,不能作为土地权属的证据;1982年3月25日《会议纪要》所达成的协议,反而证明“沙坪麦园里”土地是国有土地。3.蕉岭监狱的土地涵盖广福镇的大坝、石峰、乐干、豪岭和铁坑五个村,其中监狱机关座落于广福镇,钟卫东将第060002号国有土地证中登记的监狱机关驻地,等同于监狱用地范围,明显是偷换概念、混淆视听。请求驳回钟卫东的再审申请。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定。根据该条规定,行政诉讼中,作为被告的行政机关,均有权自我纠正错误的被诉行政行为,至于纠错行为是否正确合法,人民法院应当予以审查认定。推而广之,行政程序中,行政机关发现作出的行政行为确有错误的,同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法,则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当,并依法接受人民法院的司法审查。本案中,蕉岭县政府发现给钟卫东颁发第44142710720612027J号承包证行为错误后,经释明催告,要求钟卫东主动交回错误颁发的承包证,由蕉岭县政府予以更正,钟卫东拒不配合纠错,蕉岭县政府依法自我纠错,作出被诉33号注销公告,注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证,认定事实清楚、证据充分,适用法律、法规正确,符合法定程序。一、二审判决驳回钟卫东的诉讼请求,并无不当。钟卫东主张“沙坪麦园里”土地历来是广福镇豪岭村相关村民小组所有,但对上世纪60年代蕉岭监狱前身广福农场开始使用争议地的事实并不否认,只是认为当时没有依法征收为国有,所以土地仍属于其集体所有。然而,根据本案查明的事实,广福农场及其继受者蕉岭监狱不仅使用争议地,而且取得国有土地使用证,蕉岭监狱撤出后,注销其持有的国有土地使用证,并非意味着土地所有权回归原集体经济组织,而是收归蕉岭县政府管理。因此,钟卫东主张“沙坪麦园里”土地仍属于豪岭村相关村民小组所有,与事实不符,本院不予支持。钟卫东又主张,蕉岭县政府以“工作失误、错登误包”为由注销承包证,没有法律依据。如前所述,自我纠错是行政机关的法定职权,蕉岭县政府发现将国有土地给钟卫东等人错误颁发集体土地承包证,依法作出33号注销公告,具有法定职权和事实根据,符合法律规定。钟卫东自认为该行为没有法律依据,是对行政机关享有自我纠错法定职权的误解,该项申请再审理由不能成立。至于钟卫东关于蕉岭监狱持有的第060002号国有土地证不包括位于豪岭村的“沙坪麦园里”的主张,本院同意蕉岭县政府的答辩意见,监狱机关驻地的位置与土地使用权范围显然不是一个概念,根据本案查明的事实,第060002号国有土地证包含争议地“沙坪麦园里”,是不可否认的事实。钟卫东还主张二审超审限,审判程序违法。但是,根据行政诉讼法第九十一条第(五)项规定,违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的,才构成再审的充分理由,仅以审判程序违法为由申请再审,理由亦不能成立。

应当指出的是,蕉岭县政府给钟卫东颁发的第44142710720612027J号承包证,承包地总数6块。其中仅仅是“沙坪麦园里”1.6亩土地属于国有土地,颁证错误应予纠正,其余5块承包地的颁证行为,至今没有证据证明存在颁证错误问题。33号注销公告应当仅仅对“沙坪麦园里”1.6亩土地的颁证行为予以注销,其余不属于国有土地、属于钟卫东合法承包并取得承包证的土地承包经营权,依法应当受到保护。33号注销公告注销第44142710720612027J号承包证后,相关行政机关应当给钟卫东重新核发另外5块享有合法承包权的土地承包证。

综上,钟卫东的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)、(五)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回钟卫东的再审申请。

审 判 长 郭修江

审 判 员 熊俊勇

审 判 员 刘艾涛

二〇一八年五月三十一日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈清玲


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    长春中院判例:先行登记保存属于证据收集和保全措施不具有可诉性行政机关执法人员执行公务进行监督检查时,在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,为了收集保存违法行为的证据材料,可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册,即先行登记保存,据此,先行登记保存属于证据收集和保全措施,其与《中华人民共和国行政强制法》规定的查封、扣押行政强制执行措施不同。先行登记保存是行政执法过程中的一种取证手段,其仅是具体行政行为中的一个环节,当事人不可以对先行登记保存行为申请行政复议或提起行政诉讼;而查封、扣押的目的是通过对物品的控制,阻止违法行为,防止不法侵害和控制现实危险,虽然其也具有保存执法证据的作用,但这不是主要和唯一的目的。查封、扣押作为强制执行措施,是独立的行政行为,在法律后果上具有可诉性,当事人可以对其申请行政复议或提起行政诉讼。吉林省长春市中级人民法院(2018)吉01行终98号上诉人(原审原告)光复路鑫洁芮调料行,住所地长春市宽城区。经营者李建鑫,男,1982年10月20日,居民身份证号××,汉族,住址长春市南关区。委托代理人于波。被上诉人(原审被告)长春市盐务管理局,住所地长春市绿园区。法定代表人庞国忠,局长。委托代理人李祎。原审第三人大连新春多品种盐有限公司,住所地辽宁省大连普湾新区。法定代表人杨帆,总经理。委托代理人周海涛,该公司吉林省销售经理。上诉人光复路鑫洁芮调料行因与被上诉人长春市盐务管理局、原审第三人大连新春多品种盐有限公司盐业先行登记保存一案,不服长春市绿园区人民法院(2017)吉0106行初45号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明,2017年3月13日,长春市盐务管理局发现光复路鑫洁芮调料行经营者李建鑫在长春市二道区长江村长江三队一库房内存放大连新春多品种盐有限公司出品的食盐17.08吨,认为光...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:最长起诉期限的适用前提适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容,那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算,不再适用二十年最长起诉期限。(2017)最高法行申5426号再审申请人(一审原告、二审上诉人):姚贵合,男,1948年1月16日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘道全,男,1967年1月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):王作银,男,1941年5月8日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):汤士浩,男,1959年12月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):李长青,男,1956年12月1日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)枣庄市人民政府,住所地枣庄市。法定代表人李峰,市长。再审申请人姚贵合等五人因诉枣庄市人民政府房屋征收一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终652号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案,现已审查终结。姚贵合等五人向枣庄市中级人民法院诉称:1、《关于枣矿集团广泰花苑西区棚户区房屋征收的决定》(枣政征字[2011]3号,以下简称3号房屋征收决定)违法违规。(1)征收决定中没有载明征收补偿方案的具体内容。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。枣庄市人民政府的“征收决定”于2011年12月31日作出,2012年1月5日,张贴公告,时隔六天;公告没有载明补偿方案。这违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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