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最高法院案例 : 行政机关具有自我纠错的职权

日期: 2018-12-13
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最高法院案例 : 行政机关具有自我纠错的职权

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定。根据该条规定,行政诉讼中,作为被告的行政机关,均有权自我纠正错误的被诉行政行为,至于纠错行为是否正确合法,人民法院应当予以审查认定。推而广之,行政程序中,行政机关发现作出的行政行为确有错误的,同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法,则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当,并依法接受人民法院的司法审查。

(2018)最高法行申2218号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)钟卫东。

委托代理人杨文义(曾用名钟尚安)。系钟卫东堂兄。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省蕉岭县人民政府。

法定代表人刘彩波。

委托代理人陈建光。

委托代理人徐芳辉。

再审申请人钟卫东因诉被申请人广东省蕉岭县人民政府(以下简称蕉岭县政府)注销农村土地承包经营权证一案,不服广东省高级人民法院于2017年11月20日作出的(2016)粤行终1303号行政判决,向本院申请再审。本院于2018年4月16日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2014年,广东省蕉岭县以1999年第二轮土地延包底册为依据,开展农村土地承包经营权确权登记、颁证工作。2014年4月9日,发包方蕉岭县广福镇豪岭村绿河经济合作社(以下简称绿河合作社)与钟卫东签订《农村土地承包合同》。同年4月18日,蕉岭县政府向钟卫东颁发蕉府农地承包权(2014)第44142710720612027J号《农村土地承包经营权证》(以下简称第44142710720612027J号承包证),该证载明承包地总数6块,其中,争议地“沙坪麦园里”地块面积1.6亩。2015年9月,蕉岭县广福镇豪岭村村干部发现,登记在豪岭村钟卫东等68户承包证上的“沙坪麦园里”土地,共110.59亩,属于国有土地,即向广福镇政府领导报告。2015年9月9日,广福镇政府向蕉岭县农业局提交《关于请求纠正广福镇豪岭村麦园排土地确权证错登的请示》。经向68户承包户做释明工作,其中60户交回《农村土地承包经营权证》,钟卫东等8户未交回。2015年11月30日,蕉岭县国土局出具《证明》,主要内容为:依据蕉岭县政府于1990年7月25日颁发的NO.0000157-NO.000159《国有山林证》及《广福茶场界址图》、梅州市人民政府于2000年6月26日作出的梅市府函(2000)29号《关于同意蕉岭县各镇(场区)联合勘定行政区域界线协议书的批复》,和蕉岭县政府于2006年10月27日给广东省蕉岭监狱(以下简称蕉岭监狱)核发的蕉府国用(2006)第060002号《国有土地使用证》(以下简称第060002号国有土地证)、NO.000159《国有山林证》等证据材料,坐落在广福镇豪岭村“沙坪麦园里”,面积为12.82亩的土地,属于蕉岭县政府的国有土地。2015年11月25日,蕉岭县农业局以《关于收回<农村土地承包经营权证>证书予以更正登记的通知》,通知钟卫东五日内交回第44142710720612027J号承包证进行更正,逾期将予以注销。同年12月9日,蕉岭县农业局又向钟卫东发出《告知书》,告知第44142710720612027J号承包证登记有误。同年12月28日,蕉岭县政府作出蕉府公(2015)33号《关于注销广福镇豪岭村绿河经济合作社8户承包户持有的<农村土地承包经营权证>的公告》(以下简称33号注销公告),注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证。2016年1月22日,钟卫东提起本案行政诉讼,请求撤销33号注销公告。

另查明,2009年1月,蕉岭监狱迁移至广东省××市,蕉岭监狱更名为广东省惠州监狱。2012年4月13日,广东省惠州监狱与蕉岭县政府签订《协议书》,由蕉岭县政府收回蕉岭监狱的8507.25亩原国有土地。土地收回后,蕉岭县国土局依法注销蕉岭监狱持有的第060002号国有土地证和NO.000159《国有山林证》。本案争议地“沙坪麦园里”在蕉岭监狱的国有土地范围内。还查明,1999年农村土地二轮延包底册中,钟卫东户承包责任田未记载有“沙坪麦园里”地块。

梅州市中级人民法院(2016)粤14行初40号行政判决认为,蕉岭县政府在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作时,误将不属于钟卫东1999年第二轮土地延包底册记载的承包地范围的“沙坪麦园里”1.6亩国有土地,登记到钟卫东的土地承包证上。蕉岭县政府发现登记错误后,向钟卫东作释明工作,通知其交回土地承包证予以纠正。在钟卫东逾期未交回的情况下,蕉岭县政府依法作出33号注销公告,注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回钟卫东的诉讼请求。钟卫东不服,提起上诉。

广东省高级人民法院(2016)粤行终1303号行政判决认为,钟卫东提供的1953年土改时期《土地房产所有证》、2014年《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》,不能证明涉案土地系集体所有的土地;其提交的1982年3月25日《会议纪要》,反而证明争议地系原蕉岭监狱使用的国有土地,绿河合作社无权将国有土地发包给钟卫东,颁发第44142710720612027J号承包证显然是错误的。蕉岭县政府发现错误登记后,依法注销该承包证,符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十、二十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

钟卫东申请再审称:1.“沙坪麦园里”100多亩土地,历来是广福镇豪岭村绿河等村民小组所有,有1953年《土地房产所有证》、《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》为证。上世纪60年代,该片土地被蕉岭监狱前身广福农场挤占,但并没有依法征收为国有。2010年广福农场撤离后,绿河合作社村民收回被挤占的土地进行耕种,争议地仍应属于集体土地。2.钟卫东依法取得第44142710720612027J号承包证,承包经营权应受法律保护。蕉岭县政府以“工作失误、错登误包”为由注销承包证,没有法律依据。蕉岭县政府提供的原蕉岭监狱第060002号国有土地证已经作废,且该证登记蕉岭监狱座落地址在广福镇,而涉案土地在豪岭村,二者所指地块不是同一土地。3.二审于2016年7月7日受理,至2017年11月20日作出判决,违反法律规定的三个月审理期限,审判程序违法。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审。

蕉岭县政府答辩称:1.涉案“沙坪麦园里”土地确系国有土地,早在60年代初期设立广福农场(蕉岭监狱前身)时,“沙坪麦园里”土地即由国家征用,划拨给广福农场使用,土地性质应属国有。2009年蕉岭监狱迁移至惠州后,蕉岭县政府收回蕉岭监狱原使用的国有土地,“沙坪麦园里”土地属于蕉岭县政府为使用权人的国有土地,不是豪岭村或其下属村民小组集体所有的土地。2.钟卫东提交的土改时期《土地房产所有证》和《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》,不能作为土地权属的证据;1982年3月25日《会议纪要》所达成的协议,反而证明“沙坪麦园里”土地是国有土地。3.蕉岭监狱的土地涵盖广福镇的大坝、石峰、乐干、豪岭和铁坑五个村,其中监狱机关座落于广福镇,钟卫东将第060002号国有土地证中登记的监狱机关驻地,等同于监狱用地范围,明显是偷换概念、混淆视听。请求驳回钟卫东的再审申请。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定。根据该条规定,行政诉讼中,作为被告的行政机关,均有权自我纠正错误的被诉行政行为,至于纠错行为是否正确合法,人民法院应当予以审查认定。推而广之,行政程序中,行政机关发现作出的行政行为确有错误的,同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法,则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当,并依法接受人民法院的司法审查。本案中,蕉岭县政府发现给钟卫东颁发第44142710720612027J号承包证行为错误后,经释明催告,要求钟卫东主动交回错误颁发的承包证,由蕉岭县政府予以更正,钟卫东拒不配合纠错,蕉岭县政府依法自我纠错,作出被诉33号注销公告,注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证,认定事实清楚、证据充分,适用法律、法规正确,符合法定程序。一、二审判决驳回钟卫东的诉讼请求,并无不当。钟卫东主张“沙坪麦园里”土地历来是广福镇豪岭村相关村民小组所有,但对上世纪60年代蕉岭监狱前身广福农场开始使用争议地的事实并不否认,只是认为当时没有依法征收为国有,所以土地仍属于其集体所有。然而,根据本案查明的事实,广福农场及其继受者蕉岭监狱不仅使用争议地,而且取得国有土地使用证,蕉岭监狱撤出后,注销其持有的国有土地使用证,并非意味着土地所有权回归原集体经济组织,而是收归蕉岭县政府管理。因此,钟卫东主张“沙坪麦园里”土地仍属于豪岭村相关村民小组所有,与事实不符,本院不予支持。钟卫东又主张,蕉岭县政府以“工作失误、错登误包”为由注销承包证,没有法律依据。如前所述,自我纠错是行政机关的法定职权,蕉岭县政府发现将国有土地给钟卫东等人错误颁发集体土地承包证,依法作出33号注销公告,具有法定职权和事实根据,符合法律规定。钟卫东自认为该行为没有法律依据,是对行政机关享有自我纠错法定职权的误解,该项申请再审理由不能成立。至于钟卫东关于蕉岭监狱持有的第060002号国有土地证不包括位于豪岭村的“沙坪麦园里”的主张,本院同意蕉岭县政府的答辩意见,监狱机关驻地的位置与土地使用权范围显然不是一个概念,根据本案查明的事实,第060002号国有土地证包含争议地“沙坪麦园里”,是不可否认的事实。钟卫东还主张二审超审限,审判程序违法。但是,根据行政诉讼法第九十一条第(五)项规定,违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的,才构成再审的充分理由,仅以审判程序违法为由申请再审,理由亦不能成立。

应当指出的是,蕉岭县政府给钟卫东颁发的第44142710720612027J号承包证,承包地总数6块。其中仅仅是“沙坪麦园里”1.6亩土地属于国有土地,颁证错误应予纠正,其余5块承包地的颁证行为,至今没有证据证明存在颁证错误问题。33号注销公告应当仅仅对“沙坪麦园里”1.6亩土地的颁证行为予以注销,其余不属于国有土地、属于钟卫东合法承包并取得承包证的土地承包经营权,依法应当受到保护。33号注销公告注销第44142710720612027J号承包证后,相关行政机关应当给钟卫东重新核发另外5块享有合法承包权的土地承包证。

综上,钟卫东的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)、(五)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回钟卫东的再审申请。

审 判 长 郭修江

审 判 员 熊俊勇

审 判 员 刘艾涛

二〇一八年五月三十一日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈清玲


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    安徽高院判例:会议纪要的可诉性问题会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排,不直接对外产生法律效力。由于《会议纪要》约束的是参会行政机关,需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而直接影响公民、法人、其他组织的权利义务,通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终429号上诉人(一审原告)凤阳县盛林矿业有限公司,住所地安徽省凤阳县,组织机构代码66423506-4。法定代表人陶昌林,该公司董事长。委托代理人徐劲。被上诉人(一审被告)安徽省凤阳县人民政府,住所地安徽省凤阳县,统一社会信用代码11341126394375875B。法定代表人罗圣权,该县县长。凤阳县盛林矿业有限公司(以下简称盛林矿业公司)因诉安徽省凤阳县人民政府(以下简称凤阳县政府)地矿行政处罚一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初33号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。盛林矿业公司向一审法院诉称,2007年8月,其向安徽省国土资源厅申请颁发采矿许可证,矿山名称为凤阳县-蚌埠市蚂蚁山铁矿(以下简称蚂蚁山铁矿),证号为C3400002009112110044015(以下简称采矿权证),经两次申请延续,采矿权有效期至2014年11月10日。期间,其投入巨额资金进行基建施工,为全面投产做准备。2014年10月初,其向安徽省国土资源厅递交延续采矿权的申请材料,安徽省国土资源厅出具矿权申请事项登记单但并未回复是否准予延续。2015年12月1日,凤阳县政府作出关闭蚂蚁山铁矿的决定,并于2015年12月7日形成《县政府第22次县长办公会议纪要》。其为蚂蚁山铁矿先后投入巨款,但铁矿尚未投产,工程尚在基建期就被关闭并处罚,造成巨大损...
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    2018 - 12 - 21
    检察机关是否可以建议国土资源部门责令违法行为人赔偿国家损失●作者|张燕(黑龙江省人民检察院)●来源|作者授权行政涉法研究刊发●未经授权许可不得擅自转载《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”国土资源部在对非法采矿行为作出行政处罚时,一般只有三种行政处罚形式:其一,责令停止开采;其二,没收采出的矿产品和违法所得;其三,罚款。国土资源部门是否可以责令非法采矿的违法行为人赔偿损失?责令赔偿损失的法律性质是什么?下文将从两个层面进行分析。第一,从实践层面来看,国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有现实必要性。在实践中,责令赔偿损失有两种类型:一种是责令民事赔偿;一种是责令赔偿国家损失。在因民事侵权受到行政处罚的案件中,行政机关责令违法行为人赔偿受害人损失是否是一种行政处罚?在“高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案”中,扬州市高邮质量技术监督局做出(邮)技监罚字(200)第031号行政处罚决定书,主要内容为:(1)责令满足消费者金福荣的退货要求;(2)赔偿金福荣损失8200元;(3)没收违法所得1200元;(4)处违法所得20%的罚款240元。高邮市人民法院判决认为:“对于满足消费者金荣福退货以及赔偿8200元损失的义务,是一种民事责任,不是被告可以实施的行政处罚。”我们赞同高邮市人民法院的观点,因为行政机关责令违法行为人承担民事责任是行政机关居间化解平等主体之...
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    2018 - 12 - 21
    南通中院判例:政府信息不存在时的司法审查公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息,行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时,行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。对此类答复行为的合法性审查涉及到举证责任的理解问题。在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不承担举证责任,只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时,应当坚持有限审查的原则。这是因为,对于政府信息是否存在,行政机关无疑最有发言权,司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重,非要以自己的判断否定行政机关的判断,无疑会形成强人所难的局面,据此作出的判决将处于尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公开的义务。江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏06行终720号上诉人(原审被告)南通市崇川区文峰街道办事处,住所地南通市崇川区。法定代表人王文献,主任。委托代理人李小飞。被上诉人(原审原告)顾俊文,男,1938年3月26日生,汉族,住南通市崇川区。委托代理人顾桂华,女,1963年4月14日生,汉族,住南通市崇川区,系顾俊文之女。上诉人南通市崇川区文峰街道办事处(以下简称文峰街办)因政府信息公开一案,不服南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初264号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2017年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人文峰街办的副主任方建春、委托代理人李小飞,被上诉人顾俊文的委托代理人顾桂华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2017年7月31日,顾俊文向文峰街办邮寄11份...
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