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最高法院裁判:合法权益、保护规范与反射利益

日期: 2018-12-13
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最高法院裁判:合法权益、保护规范与反射利益

除法律明确规定的公益诉讼外,行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼,必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说,只有自己的合法权益受到侵犯,才具备利害关系,也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益,主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益,还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益,或者不仅是保护公共利益,同时也是为了保护个别公民的利益,就可以承认个人利益存在。反之,如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益,则不能认可公民个人享有诉权。

所谓公共利益,在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然,当法律规范基于公共利益的目的,命令行政机关作为或不作为时,这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益,但这种利益无论如何都是权利的反射,却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼,法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。

保护环境是我国的基本国策,绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心,公民对于环境权的关注越来越彰显,但是,个人主张环境权时也应依照相关法律规范行使。对于提起环境公益诉讼的权利,《中华人民共和国环境保护法》只赋予特定的符合法定条件的社会组织;《中华人民共和国行政诉讼法》只赋予人民检察院,公民个人尚没有提起环境公益诉讼的原告资格。

(2018)最高法行申2975号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李百勤,男,汉族,住河南省郑州市金水区庙李镇庙李村。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市二七区人民政府,住所地河南省郑州市二七区政通路85号。

法定代表人苏建设,该区人民政府区长。

再审申请人李百勤因诉郑州市二七区人民政府(以下简称二七区政府)不履行法定职责一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终1654号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明:2016年1月4日,李百勤向二七区政府邮寄了《情况反映》,请求二七区政府在合理期限内拆除或责令停止杨寨社区综合安置楼工程施工项目施工。二七区政府未履行拆除的法定职责,李百勤不服,于2016年12月5日向法院提起行政诉讼,请求依法确认二七区政府未依法履行拆除职责的行为违法,并判令二七区政府依法履行法定职责。郑州铁路运输中级法院另查明,李百勤在法庭询问中陈述,杨寨社区综合安置楼是违法建筑,各项指标均没有经过行政机关的许可,空气是流通的,该工程对空气的危害不仅仅是二七区,郑州市每个公民均受到了侵害,李百勤与该违法工程有利害关系。

郑州铁路运输中级法院一审认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定,有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。我国法律赋予了每个公民均享有对违法行为监督举报的权利,李百勤作为公民,有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告杨寨社区综合安置楼的违法建设行为。李百勤虽然有权对杨寨社区综合安置楼违法建设行为进行监督举报,但是这种公民监督举报的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利。李百勤是否有提起行政诉讼的权利,关键在于二七区政府的行政行为是否对李百勤的合法权益明显产生实际影响。依据查明的事实证实,二七区政府对杨寨社区综合安置楼违法建设是否强拆的行为并不产生直接侵害李百勤合法权益的法律后果,因此,二七区政府对杨寨社区综合安置楼违法建设是否强拆与李百勤的权利义务没有直接的利害关系,对李百勤的合法权益明显不产生实际影响。综上所述,李百勤认为涉案违章建筑施工影响郑州市的空气质量,与其有利害关系,要求确认二七区政府不履行法定职责的行为违法的诉讼请求,缺乏法律依据。李百勤不是本案适格的原告,其起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件,应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项的规定,作出(2016)豫71行初900号行政裁定,驳回李百勤的起诉。

李百勤不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:李百勤向二七区政府邮寄《情况反映》,请求二七区政府在合理期限内拆除或责令停止杨寨社区综合安置楼工程施工项目施工,系举报投诉行为。二七区政府对李百勤的举报是否回复以及如何回复应当属于二七区政府的自由裁量权,虽然这种自由裁量权行使不当可能产生政治上的责任,但不产生法律上的责任。除法律有特殊规定外,行政诉讼所能解决,也只能解决的是法律争议,对于行政机关的自由裁量行为或因此引起的政治责任问题,不属于法律上的争议,行政审判不能进行审查。另一方面,李百勤所举报的违法建设问题与自己的权利是否受到侵犯无关,在李百勤对二七区政府的起诉中,也不存在李百勤认为二七区政府侵犯了他的权利的问题,因而他与二七 区政府之间也不形成值得裁判的法律争议。因此,李百勤起诉二七区政府不履行法定职责的请求事项不属于司法审查范围,故对李百勤的起诉应予驳回。一审裁定驳回李百勤的起诉正确,依法应予维持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

李百勤向本院申请再审称:1.其向再审被申请人邮寄《情况反映》的行为不属于举报投诉行为,而是明确要再审被申请人作出行政行为,而再审被申请人未在法定期限内作出任何行政行为,属于行政不作为,故其针对行政不作为起诉,符合起诉条件,同时也是适格的原告。2.杨寨社区综合安置楼工程系违法建设工程,该工程扬尘、建筑质量及空气污染的防治均没有经过行政机关的许可。空气是流通的,该违法工程对空气的污染侵害的不仅仅是工程周边的人,还有整个郑州市的居民。对于一个违法建设工程,每一个公民都有权利和义务去制止。再审申请人作为郑州市人民群众中的一员,和该违法工程具有利害关系,故具备本案诉讼的主体资格。综上,请求:撤销二审行政裁定,指令原审法院继续审理;判令二七区政府承担一审、二审和再审诉讼费。

本院认为:本案的争执是,再审申请人李百勤向二七区政府邮寄《情况反映》,要求其在合理期限内拆除或责令停止杨寨社区综合安置楼工程施工项目施工,因为他认为该工程是违法建设的小产权房,严重影响了土地利用整体规划和城乡建设规划,给群众造成了很大损害。二七区政府没有作出答复,李百勤提起行政诉讼,请求依法确认二七区政府未依法履行拆除职责的行为违法,并判令其依法履行法定职责。一审法院驳回了他的起诉,理由是,李百勤作为公民,虽有权对违法建设行为监督举报,但这种监督举报的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利,是否强拆的行为并不产生直接侵害李百勤合法权益的法律后果,与其权利义务没有直接利害关系,因此其不是本案的适格原告。本院认可一审法院的裁判观点,并支持一审法院的裁判结果,以下结合李百勤的再审理由具体阐述。

一、合法权益、保护规范与反射利益

《行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”由此可知,除法律明确规定的公益诉讼外,行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼,必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说,只有自己的合法权益受到侵犯,才具备利害关系,也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益,主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益,还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益,或者不仅是保护公共利益,同时也是为了保护个别公民的利益,就可以承认个人利益存在。反之,如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益,则不能认可公民个人享有诉权。在本案,李百勤在向二七区政府邮寄的《情况反映》中,援引《中华人民共和国城乡规划法》作为保护规范。该法第一条所规定的立法目的,是“为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展”,其公共利益性质显而易见。该法第九条第二款又规定:“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理。”这一规范所赋予“任何单位和个人”的举报或者控告的权利也是基于公共利益。所谓公共利益,在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然,当法律规范基于公共利益的目的,命令行政机关作为或不作为时,这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益,但这种利益无论如何都是权利的反射,却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼,法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。

二、环境权与公益诉讼

再审申请人李百勤在一审法庭询问时又陈述,“杨寨社区综合安置楼各项指标均没有经过行政机关的许可,空气是流通的,该工程对空气的危害不仅仅是二七区,郑州市每个公民均受到了侵害”,以此说明其与该违法工程有利害关系。但这也恰恰论证了他只是郑州市每个公民当中的一员,他由于“该工程对空气的危害”所受到的侵害,并未区别于“郑州市每个公民”。固然,保护环境是我国的基本国策,绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心,公民对于环境权的关注越来越彰显,但是,个人主张环境权时也应依照相关法律规范行使。《中华人民共和国环境保护法》第五十七条规定:“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的,有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的,有权向其上级机关或者监察机关举报。”但是,这种举报仍然属于公共利益规范,如果举报人不是基于自己的权利受侵害而进行举报,就不能因为进行了举报便具有了相对人的资格。再审申请人主张,“郑州市每个公民均受到了侵害”,但以维护“郑州市每个公民”的环境权为目的的诉讼,显然属于环境公益诉讼范畴,而对于提起环境公益诉讼的权利,《中华人民共和国环境保护法》只赋予特定的符合法定条件的社会组织;《行政诉讼法》只赋予人民检察院,公民个人尚没有提起环境公益诉讼的原告资格。

综上,再审申请人李百勤的再审申请理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人李百勤的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员 阎 巍

审 判 员 仝 蕾

二〇一八年六月二十九日


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    最高法院判例:最长起诉期限的适用前提适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容,那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算,不再适用二十年最长起诉期限。(2017)最高法行申5426号再审申请人(一审原告、二审上诉人):姚贵合,男,1948年1月16日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘道全,男,1967年1月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):王作银,男,1941年5月8日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):汤士浩,男,1959年12月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):李长青,男,1956年12月1日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)枣庄市人民政府,住所地枣庄市。法定代表人李峰,市长。再审申请人姚贵合等五人因诉枣庄市人民政府房屋征收一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终652号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案,现已审查终结。姚贵合等五人向枣庄市中级人民法院诉称:1、《关于枣矿集团广泰花苑西区棚户区房屋征收的决定》(枣政征字[2011]3号,以下简称3号房屋征收决定)违法违规。(1)征收决定中没有载明征收补偿方案的具体内容。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。枣庄市人民政府的“征收决定”于2011年12月31日作出,2012年1月5日,张贴公告,时隔六天;公告没有载明补偿方案。这违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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