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最高法院判例:行政程序的重开及其条件限制

日期: 2018-12-14
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最高法院判例:行政程序的重开及其条件限制

【裁判要点】

行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为,一经作出,即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的,但约束力却是双方面的。对于当事人而言,一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段,或者因其他情形导致法律救济途径穷尽,行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间,对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的;从法的安定性出发,也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

但通说认为,行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括,作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。

虽然表面看来,当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责,而非直接要求人民法院撤销行政行为,但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同,这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能,人民法院对此不予立案或者驳回起诉,并无不妥。

(2017)最高法行申6100号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)王建设,男,1956年7月20日出生,汉族,住河南省兰考县。

再审被申请人(一审被告、二审上诉人)兰考县人民政府,住所地河南省兰考县中山东街36号。

法定代表人李明俊,该县人民政府县长。

再审申请人王建设因诉兰考县人民政府(以下简称兰考县政府)不履行法定职责一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终118号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘雪梅参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省开封市中级人民法院一审查明:2015年1月13日,王建设向开封市祥符区人民法院提起行政诉讼,请求撤销兰考县政府于1993年7月22日为王建强颁发的兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证。在审理过程中,王建设自愿撤回起诉。2015年3月11日,王建设向兰考县政府提出申请,将兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证土地使用权人由王建强变更登记为王建设。2015年3月18日,王建设向兰考县政府提出申请,注销王建强持有的兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证。兰考县政府对王建设的申请事项未予受理答复。王建设不服,诉至一审法院,请求法院判令兰考县政府在三十日内作出是否注销王建强国有土地使用证的行政行为。河南省开封市中级人民法院另查明,王建设未能提供已向兰考县政府递交要求履行法定职责申请的证据,但庭审中兰考县政府对王建设已向其提出过申请的事实予以认可。

河南省开封市中级人民法院一审认为:《河南省实施办法》第十一条规定:土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的,原登记发证机关应当予以更正,收回或注销原发土地证书,换发新的土地证书。据此规定,兰考县政府具有注销土地证书的法定职责。王建设向兰考县政府提出注销土地证书申请后,兰考县政府应当对王建设所申请事项予以受理、进行审查,并在法定期限内对申请事项作出处理、答复。兰考县政府未对王建设申请事项履行法定职责显属不当。王建设要求兰考县政府履行法定职责的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十二条规定,作出(2015)汴行初字第70号行政判决:兰考县政府于本判决生效后六十日内对王建设申请事项履行法定职责。

兰考县政府不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:《行政诉讼法》第四十六条第二款及相关司法解释,对因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日最长保护期限规定为20年,超过该期限人民法院不予受理。王建设曾对王建强持有的由兰考县政府于1993年7月22日颁发的兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证,于2015年1月13日提起过行政撤销之诉,后又撤回起诉。现王建设又提起行政诉讼,请求人民法院判令兰考县政府作出是否注销该国有土地使用证的行政行为。诉讼时效是法律对于当事人通过诉讼程序请求保护其权利的时间限制。本案中,虽然王建设没有使用直接提起撤销兰考县政府兰国用(城土)字第02429号国有土地使用证的方法,但他通过诉讼要求法院判令兰考县政府注销上述土地使用证,实质上仍然超过了法律规定的通过诉讼请求保护其权利的诉讼时效。在王建设的起诉超过法律规定时效的情况下,一审法院判令兰考县政府针对王建设的请求履行职责,属适用法律、法规错误,依法应予纠正。兰考县政府的上诉理由成立,予以支持。依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定,裁定撤销开封市中级人民法院(2015)汴行初字第70号行政判决;驳回王建设的起诉。

王建设向本院申请再审称:1.二审裁定认定事实不清。再审申请人诉讼请求是要求再审被申请人履行法定职责,作出是否注销涉案土地证的行政行为,不是要求再审被申请人一定注销涉案土地证,更不是要求通过法院诉讼撤销涉案土地证。再审被申请人是否注销涉案土地证,是其权力,也是其职责范围内的事,再审申请人无权干预,再审申请人要再审被申请人给一个结论便可。二审法院对再审申请人的诉求理解错误,属认定事实不清。2.二审法院适用法律、法规错误。《土地登记办法》第五十九条规定:“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的,可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料,申请更正登记。”《河南省实施办法》第十一条规定:“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的,原登记发证机关应当依法更正,收回或注销原发土地证书。”政府部门纠正自身错误,是我国的一贯政策规定,没有任何法律、法规规定超过二十年就不准纠正,上述法律、法规也没有规定纠正土地发证错误的最长时限。二审裁定适用《行政诉讼法》的时效制约政府的纠错行为,属适用法律错误。请求:1.撤销(2016)豫行终118号行政裁定,改判维持(2015)汴行初字第70号行政判决;2.由再审被申请人承担一审和二审诉讼费。

本院认为:行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为,一经作出,即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的,但约束力却是双方面的。对于当事人而言,一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段,或者因其他情形导致法律救济途径穷尽,行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间,对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的;从法的安定性出发,也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦

但通说认为,行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括,作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。

本案中,涉案颁证行为作出于1993年,再审申请人迟至2015年1月13日,才向人民法院提起撤销之诉,根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定,期限明显已经届满。造成这一结果的根本原因,在于再审申请人未能正确、及时地行使诉权。再审申请人在自愿撤回起诉后,先后于2015年3月11日和18日,分别向行政机关提出变更和注销登记申请,但这两次申请都非基于新的事实和法律状态,也没有提出新的证据。在此情况下,行政机关不予答复本身也属不可诉的重复处理行为。虽然表面看来,当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责,而非直接要求人民法院撤销行政行为,但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同,这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能,人民法院对此不予立案或者驳回起诉,并无不妥。此外,再审申请人还援引《土地登记办法》第五十九条规定,主张行政机关具有纠正自身错误的职责,但该条规定的内容是:“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的,可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料,申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的,可以持土地权利人书面同意更正的证明文件,申请更正登记。”而再审申请人并非土地权利人,也没有持有土地权利人书面同意更正的证明文件,不符合适用该条规定的情形。

综上,再审申请人王建设的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王建设的再审申请。

审 判 员 刘雪梅

二〇一七年十一月二十九日


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    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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