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当事人诉讼请求不具体的裁判规则--兼谈对行诉解释第68条规定的理解

日期: 2018-12-17
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当事人诉讼请求不具体的裁判规则--兼谈对行诉解释第68条规定的理解

作者︱章文英(最高人民法院)

原载︱《法律适用·司法案例》2018年8期

【摘要】 有具体的诉讼请求是提起行政诉讼的法定条件之一,但对于“具体”的判断标准、诉讼请求不“具体”时的裁判规则等问题,实践中尚未形成统一认识。尽管行诉解释对具体诉讼请求作出专门规定,但在具体理解与运用时仍有不同观点。人民法院的相关司法案例已涉及此类问题,有必要在行政诉讼理论和规律的基础上,对照现行法律规定和制度设计,从案例中梳理和归纳出具体的裁判规则。

立案登记制实施以来,行政诉讼立案难问题得到有效解决,但部分不符合起诉或受理法定条件的案件也相应进入审理环节。一般情形下,人民法院裁定驳回起诉即可,但对于诉讼请求不明确之情形,根据新行政诉讼法以及立案登记制的规定,则不能简单裁定驳回起诉,而应遵循特定的裁判规则。本文将通过对最高人民法院作出的三则行政案件予以分析,以期从中归纳出较为完整的裁判规则,为审判实践提供些许参考。

一、三则实践案例

1.第一则案例[1]

任某等人以“依法确认重庆市人民政府等5个行政机关超越土地审批权限侵占其房屋宅基地面积179平方米的具体行政行为违法”为诉讼请求向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为,结合任某等人提出的事实根据和理由,其并未明确重庆市人民政府等5个行政机关超越土地审批权限共同实施了何种行政行为,故其诉讼请求表述不明确具体,无法进行司法审查。一审法院遂向任某等人释明,要求其明确诉讼请求,在任某等人仍坚持其诉讼请求的情形下,根据《中华人民共和国行政诉讼法》49条第三项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第1款第一项的规定,裁定驳回任某等人的起诉。任某等人不服而提起上诉,二审裁定驳回上诉。

任某不服二审裁定,向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为,任某等人的诉讼请求为“依法确认重庆市人民政府等5个行政机关超越土地审批权限侵占其房屋宅基地面积179平方米的具体行政行为违法”,结合任某等人在一审起诉状中提出的事实根据和理由,其要求确认违法的行为可以包括上述不同机关作出的征收土地批复、土地征收补偿和强制执行等一系列行为,该诉讼请求不明确、不具体。一审法院已依法向任某等人释明并要求其明确诉讼请求,在任某等人拒绝作出更改的情形下,原审法院以诉讼请求不明确为由,裁定驳回任某等人的起诉,并无不当,遂裁定驳回再审申请。

2.第二则案例[2]

2009年8月,某市住建委对袁某所在地块发布拆迁公告,在拆迁期限内袁某与开发企业未能达成拆迁补偿协议,同年12月某市住建委对袁某作出城市房屋拆迁裁决。2013年11月袁某承包的菜地被推掉,其住房至今尚未拆除。袁某对征地拆迁不服,经多次信访未能如愿,遂于2014年12月提起行政诉讼。一审法院认为,区政府于2005年开展征收调查,2006年报经省政府批准征收,2007年7月区国土局发布公告挂牌出让,2009年8月某市住建委发布拆迁公告,同年12月,某市住建委对袁某作出城市房屋拆迁裁决,袁某最迟于2009年底就知道或者应当知道被诉土地征收行为的事实,其于2014年底才提起行政诉讼,显然已超过2年的行政起诉期限,遂裁定驳回起诉。袁某不服而提起上诉,二审法院裁定驳回上诉。

袁某不服二审裁定,向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的,诉讼请求应当具体、明确。诉讼请求不明确的,人民法院应当释明并告知原告予以明确,当事人拒绝纠正的,人民法院可以裁定驳回起诉。人民法院未经释明而迳行确定诉讼请求进行审理并作出裁判,属于事实不清。本案中,袁某一审的诉讼请求为请求确认征地拆迁行为违法,征地行为包含征地批复、征地决定、征地实施等系列行政行为,存在多个环节、多个主体、多个行为,因而袁某的诉讼请求并不明确。一审法院应当向袁某予以释明并告知其明确诉讼请求,而非迳行推定袁某的诉讼请求并作出裁判。一审法院将征地决定推定为被诉行政行为,二审法院将征地批复与征地决定推定为被诉行政行为,且均认定袁某的起诉已超过法定期限。但根据本案一审起诉状可知,袁某提起本案诉讼的重要原因之一,系认为强挖其承包的菜地等征地实施行为侵犯其合法权益。按照袁某诉称的征地实施行为作出时间即2013年11月,袁某于2014年底提起本案诉讼,并未超过法定期限。但原审法院对此事实并未进行核实,迳行裁定驳回起诉,不符合法律规定。遂裁定指令二审法院再审本案。

3.第三则案例[3]

2011年5月,某市征收办针对杨某作出拆迁纠纷裁决。该裁决发生法律效力后,某市征收办向区人民法院申请执行,区人民法院裁定准予强制执行,由区政府组织实施。2013年8月,某市征收办向区政府发出强制执行通知。2014年1月,双桥区政府发出公告,责令杨某于特定时间迁出居住房屋,搬出所有财物,交拆迁人依法拆除。2014年7月,区政府按照执行预案组织相关人员到达执行现场。杨某对拆除房屋行为不服,以市征收办、区政府为被告诉至法院。一审法院认为,区政府依据区人民法院作出的准予强制执行行政裁定,组织相关部门对杨某的房屋实施强制拆除。市征收办没有参与强制拆除行为,不属于本案适格被告,杨某对市征收办的起诉依法应当驳回。对此,另行出具行政裁定书。拆迁纠纷裁决书和准予强制行政裁定均是生效的法律文书,杨某虽对其合法性持有异议,但二者不是本案行政诉讼审查的范围。区政府未能提供证据证实其进行强制拆除前通知或者公告告知过杨某强制拆除的日期,程序违法。杨某要求确认强制拆除过程中存在违法的诉讼请求,予以支持。虽然拆除前没有通知杨某具体的拆除时间,但尚未对杨某合法权益造成损害,而且杨某也未能提供证据证明实际损失情况,故对杨某要求赔偿损失的诉讼请求不予支持。遂判决拆除杨某房屋的行为违法,驳回杨某赔偿经济损失的诉讼请求。杨某不服提起上诉,二审法院裁定驳回上诉。

杨某不服二审裁定,向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为,本案中,杨某不服的对象包括强拆决定以及强拆实施行为。强拆决定系依据人民法院准予强制执行的生效裁定作出,不具有可诉性。因此,本案审查的对象为强拆实施行为。市征收办未实际参与强拆实施行为,一审法院以另案为由裁定驳回杨某对市征收办的起诉,并无不当。关于区政府的强拆实施行为,由于其未明确告知强拆时间而直接实施强拆行为,强拆程序不符合法律规定,二审法院确定强拆行为违法,并无不当。关于杨某提出行政赔偿的主张,因区政府在强拆过程中,按照法定程序清点并登记屋内物品、公证机关予以公证、将物品搬至预留点、提供周转过渡房、通知办理手续以及领取物品等,且杨某未提供有效证据证明强拆行为对其造成实际损失,故其行政赔偿主张不能成立。原审未支持杨某的赔偿请求,并无不当。遂裁定驳回再审申请。

二、诉讼请求“具体”的判断标准及不“具体”的主要情形

前述案例的裁判要旨实际均指向诉讼请求是否明确以及如何处理等问题,在正确运用前述案例并形成类似案件的裁判规则之前,需先理清诉讼请求的有关理论问题。

当前,关于行政诉讼发展理念,主要存在诉讼类型化和判决类型化两种不同理念。按照诉讼类型化的要求,人民法院应针对当事人的诉讼请求是否成立进行审查,并作出是否予以支持的判断。按照判决类型化的要求,人民法院针对被诉行政行为的合法性进行审查,并作出是否合法的裁判,其中诉讼请求是甄别被诉行政行为的核心要素。可见,无论采取何种理念,诉讼请求都是行政诉讼必不可少的构成要件。事实上,诉讼请求是当事人提起诉讼的主要目的,是人民法院审理和判决的主要对象,是当事人起诉或案件受理的法定条件之一。因此,诉讼法对作为起诉条件的“诉讼请求”必然作出具体要求。新行政诉讼法第49条规定,“提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据”。起诉条件对诉讼请求的要求为“具体”。但“具体”本身又属不确定性概念,有待进一步明确。对此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称行诉解释)第68条[4]作出具体解释,对诉讼请求的“具体”作出明确规定,但在实践操作过程中仍可能出现争议,主要集中在以下三个问题:其一,每个行政诉讼案件的诉讼请求依法可包含被诉行政行为的数量;其二,一个行政诉讼中可以提起诉讼请求事项的数量;其三,诉讼请求的表述是否达到具体、明确程度的判断标准。前述三则案例,分别从不同角度对诉讼请求的“具体”问题进行论理,从中可以推断出相关结论。

第一,关于一个行政诉讼中被诉行政行为的数量问题。在不同的行政诉讼理念下,所得结论也有所不同。笔者的论述系建立在“一个行政诉讼只能一个被诉行政行为”原则的基础之上。原因在于:行政诉讼遵循全面审查原则,即对被诉行政行为的合法性进行全面审查并作出认定,包括被诉行政行为的程序与实体、事实根据与法律依据等方面,因此一个行政诉讼通常都对应一个被诉行政行为,反之多个被诉行政行为并存于一个行政诉讼中,将极易导致整个诉的混乱,原告起诉和被告答辩都难以理顺行政法律关系,人民法院在审理和裁判时也将可能遇见相互冲突而难以表述的情形,具体有:其一,案由难以表述。案由系案件的来由,主要根据被诉行政行为的性质和类型所确定,一个被诉行政行为确定一个案由,一个诉讼只有一个案由。若一个诉讼中存在多个不同性质的被诉行政行为,其案由则无法确定。其二,裁判难以作出。一个诉讼只有一种裁判方式,不可能出现既有裁定,又有判决的诉讼。若一个被诉行政行为应当从程序上裁定驳回,另一个被诉行政行为应当从实体上判决,其裁判主文则难以作出。其三,当事人依法上诉的权利可能受到影响。如当事人仅对某一被诉行政行为不服而提起上诉,且明确认同一审对其他被诉行政行为的裁判结论,但所有的被诉行政行为按照法律规定都将进入二审程序之中,显然违背了上诉人的意志,且增加诉累、浪费资源。其四,行政秩序的安定性可能受到负面影响。多个被诉行政行为同时进入二审阶段,即使各方当事人认同某一被诉行政行为的合法性,同样不具有执行力,相关行政秩序仍处于不安定状态。因此,即使多个被诉行政行为之间存在紧密联系,当事人同时提起诉讼的,亦应分别立案、合并审理,如此更有利于诉的开展。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》[5]有关一并提起行政赔偿的案件要一并受理、分别立案的规定,直接印证前述结论。具体理解时需注意以下问题:一是此处被诉行政行为是指一个独立、完整的行政行为,其可能包含多个过程性的行政行为,这些过程性行为因其非独立性或不成熟性而不能成为被诉行政行为,并非存在多个被诉行政行为。二是具有紧密关联的先后行政行为不能在一个行政诉讼中同时被提起诉讼。实践中,为了完成同一个行政目标,可能需要多个行政行为,这些行政行为均属于独立、完整的行政行为,且彼此之间呈先后性之关系。较为常见的有:集体土地征收行为,先后存在征地批复、征收决定、征收补偿及实施等行政行为;建设工程规划许可,先后存在建设项目批复、建设用地许可、建设用地规划许可等行政行为。当事人对此类行政行为提起诉讼时,容易将先后行政行为都列入诉讼请求之中,这也是诉讼请求不正确(不具体)的较为常见情形之一。对于此类情形,人民法院应当予以释明,由当事人择一被诉行政行为确定诉讼请求,而不宜对所有行政行为都进行审查,本文第一则案例即是如此。三是不作为的情形。对于不作为之诉,并无传统的被诉行政行为,其诉讼请求为要求作出行政行为。同样,一个不作为之诉,只能请求判令被诉行政主体作出一个独立、完整的行政行为。

第二,关于一个行政诉讼可以提起诉讼请求事项数量问题。诉讼请求系围绕被诉行政行为而成,即请求否定被诉行政行为的合法性并对其效力进行处理。一般而言,由于效力处理通常只能有一种选择,如或确认无效,或确认违法,或判决撤销等,对应只有一个请求事项。但在两种特殊情形下,可以并存多个诉讼请求事项:一是实质性解决行政争议情形。具体可分为两类:其一,作为之诉。在请求撤销被诉行政行为之时,可以同时请求判令被诉行政主体重作。其二,不作为之诉。在请求确认不作为违法之时,可以同时请求判令被诉行政主体作出行政行为。二是新类型案件对应的情形。如规范性文件附带审查、行政协议等案件,当事人可以直接针对被诉行政行为的合法性或效力问题提出诉讼请求,同时也可以在前述基础之上提出其他附带请求。理解时有两个问题值得注意:一是尽管诉讼请求可以有多个事项,但其本质上都是围绕一个被诉行政行为;二是关于一并请求赔偿、补偿或一并解决民事争议等问题,在起诉立案阶段并不属于诉讼请求不具体之情形,但其应当依法分别立案,诉讼请求事项最终并未在同一诉讼之中。

第三,诉讼请求“具体”的判断标准以及不具体的主要情形问题。诉讼请求的“具体”,主要包含两层要求:一是“明确”。即通过诉讼请求的表述可以确切地认定当事人的真实诉求。由于当事人的诉讼请求围绕着被诉行政行为(包括行政作为行为和不作为行为),请求的内容必须可以将被诉行政行为予以特定,这是“明确”之初步要求。在确定被诉行政行为的基础上,要有对被诉行政行为的效力作出具体处理的意见,方可认定诉讼请求为“明确”。二是“正确”。即诉讼请求的表述不违反法律规定以及诉讼规律,可以顺利地开展诉讼活动并作出最终裁判,如诉讼请求事项之间不相互冲突等。由于行政诉讼的专业性较强,当事人未能正确表达其诉讼请求的可能性较大,实践中的具体情形有多种,主要有:其一,完全没有书写诉讼请求。在诉状的事实和理由部分陈述行政机关的行政行为以及表达相关请求,但并未按照起诉状基本格式写出其诉讼请求。其二,诉讼请求书写较为混乱,难以判断其真实诉求。在诉讼请求部分,表述缺乏逻辑,关系紊乱,难以从中得出其具体含义。其三,诉讼请求针对多个独立、完整的被诉行政行为。这是实践中容易引起争议之情形,如本文所列的三则案例。其四,诉讼请求围绕同一被诉行政行为,但包含多个请求且相互不能并存。如既请求判决确认违法,又请求判决予以撤销等。前两种情形属于不“明确”的情形,后两种情形属于不“正确”的情形。

三、诉讼请求不“具体”时的裁判规则

关于当事人的诉讼请求不“具体”时的裁判规则,从行诉解释第68条以及前述三则案例中,可得出相关结论。

(一)对行诉解释68条规定的理解

行诉解释68条规定印证了前述分析理论的合理性,具体有:一是诉讼请求事项在特定情形下可以有多个,如第一款和第二款同时提起。二是一个行政诉讼仅能有一个被诉行政行为(一个案由)之要求。第一款所列事由对应一个行政行为,仅能选取一个。第一款和第二款可以并存的事项,围绕的仍是同一被诉行政行为。如一并解决民事争议、规范性文件附带审查、行政赔偿与补偿等。三是当事人诉讼请求不正确时,人民法院应当履行释明职责。关于如何释明问题,应当分两类情形:对于不“明确”的情形,要求当事人按照诉状格式书写明确的诉讼请求事项;对于不“正确”的情形,则要求当事人在多个诉讼请求事项中作出选择,确定最终“具体”的诉讼请求。需要注意的是,人民法院的指导只是告知正确表达诉讼请求的基本规则或方法,避免书写相互冲突、不能在一个诉讼中同时存在的诉讼请求存在等,而不能代替当事人决定诉讼请求。对于符合法定形式、不影响案件正常审理的诉讼请求,应当尊重当事人的自主选择。主要理由是:一方面,防止对原告的合法诉权产生不当干涉,也避免让原告产生诉讼请求纠正之后则将必然得到支持的误解;另一方面,防止人民法院居中裁判的职能错位,对被告造成不公平的不利影响。

(二)当事人诉讼请求不具体的裁判规则

结合前述案例,在当事人诉讼请求不具体的情形下,人民法院应当按照以下规则予以处理:

1.立案阶段

新《行政诉讼法》51条第3款规定,起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。根据前述规定,在立案阶段,诉讼请求不正确属于“起诉状内容欠缺或者有其他错误的”情形,人民法院应当履行指导和释明职责,告知起诉人对此进行修改,当事人拒绝修改的,人民法院可以不接收起诉状,也可以“起诉不符合条件为由”作出不予立案裁定。人民法院未履行指导和释明职责的,不得以“起诉不符合条件为由”不接收起诉状,否则可按照《行政诉讼法》51条第4款[6]的规定进行处理。若以此为由作出不予立案裁定,当事人可以提起上诉。关于二审程序能否认定不予立案裁定不符合法律规定而予以撤销的问题,目前尚未明确规定,实践中主要有两种观点:一是不宜以此认定不予立案裁定存在错误。主要理由有:其一,当事人的诉讼请求确不符合法律规定,人民法院受理后亦无法审理,符合不予立案的法定条件;其二,当事人修改诉讼请求之后符合法定起诉条件的,仍可以向人民法院提起诉讼,不实质影响当事人的合法诉权。其三,目前法律仅规定人民法院具有指导和释明的职责,但并未明确规定未履行的法律后果。二是不予立案裁定应当予以撤销。主要理由有:其一,法律既已明确规定人民法院的指导和释明职责,未履行该职责不能作出对当事人不利处理,否则应当予以纠正。其二,新行政诉讼法有发展诉讼类型化之尝试,其对当事人正确提起诉讼请求有一定的要求,但其不能成为制约当事人行使合法诉权的负面因素。因此,人民法院的指导和释明职责应当是强制性的,不履行则应承担不利后果。其三,根据立案登记制要求,人民法院在立案阶段的审查要保持一个合理的度,对诉讼请求是否正确不能过度审查。此外,行政诉讼的专业性较强,诉讼请求是否正确需要相关的专业知识,尤其是存在多个诉讼请求,或一个诉讼请求包含多个事项等情形,短时间内难以判断诉讼请求是否正确。对于可能需要借助实体判断的诉讼请求,则不宜在立案阶段进行审查并作出相关结论。前述两种观点都有其合理之处,二者的分歧可归于价值选择的不同,在相关司法实践经验成熟之时,可以通过司法解释的方式予以明确。当前阶段,从最大程度保护当事人诉权角度出发,宜选择第二种观点,即不予立案裁定不符合法律规定应当予以撤销。

2.审理阶段

立案移送至行政审判庭之后,根据先程序后实体原则,审判庭仍然应当对起诉是否符合法定条件进行审查,必须将诉讼请求及其对应的被诉行政行为予以固定。一般而言,人民法院在送达起诉状之前,应当对起诉状是否符合法律规定进行审查,认为诉讼请求不明确的,应当指导和释明。人民法院指导和释明[7]之后,当事人拒绝修改的,人民法院可以“没有具体的诉讼请求”为由裁定驳回起诉,这在第一则案例得以体现。实践中,审理阶段仍未履行指导和释明职责即诉讼请求保持“不具体”状态时,可能作出两种处理:一是裁定驳回起诉。主要针对完全没有诉讼请求、或诉讼请求没有被诉行政行为等情形,被告一方难以准备诉讼活动,人民法院也无法进行审理,则裁定驳回起诉。关于迳行裁定驳回起诉的处理是否正确,行政诉讼法及其司法解释亦未作出明确规定,其结论与立案阶段裁定不予立案一致。一是人民法院按照自身理解确定某一诉讼请求作出裁判。人民法院未经释明而迳行确定诉讼请求进行审理并作出裁判,尤其是原告的合法权益受到损害时,属于事实不清,这是第二则案例体现出的裁判规则,主要针对的是诉讼请求不“正确”的两种情形,如第二则案例的诉讼请求包含多个独立被诉行政行为,按照法律规定可分为多个诉讼请求且均可分别立案。需要注意的是本案第三则案例,一审法院对包含多个被诉行政行为的诉讼请求直接进行审理并作出裁判,但最高人民法院并未撤销原审,而是确认当事人的诉讼请求并分别作出回应,最终在结论上支持原审的处理,似与第二则案例确定的裁判规则不相符。事实上,两则案例所对应的情形并不完全相同,彼此处理并不相互冲突。随着新行政诉讼法的颁布实施,行政诉讼越来越注重行政争议的实质性化解、避免程序空转,减少当事人诉累和提高司法效率,有的法院如第三则案例的一审法院,通过对诉讼请求事项及事实理由等方面的判断,认定原告的诉讼请求“明确”但不“正确”,且经过初步审查后认定诉讼请求均均不成立。在此基础上,按照所有诉讼请求进行审查并作出裁判,其核心目的在于一次性解决行政争议,减少资源浪费。但是,这种操作模式仍存在瑕疵。一般而言,诉讼请求需经过全面审查后才能判断是否予以支持,草率地推定所有诉讼请求事项均得不到支持而进行审理,显然风险极大,尤其是多个诉讼请求事项能否支持存在不同结论时,则需分案处理并告知当事人明确诉讼请求,此时诉讼程序进入到最后阶段,前续工作将大量被浪费,各方当事人都难以接受。因此,人民法院的最佳处理方法为在先要求当事人明确诉讼请求。最高人民法院未支持再审申请,并非同意原审的处理模式,而同样基于避免程序空转之目的,即通过审判监督程序无法救济当事人实体权益或不能支持当事人诉讼请求时,遂决定不启动审判监督程序。

据此,当事人诉讼请求不明确时的裁判规则可归纳为以下三点:一是人民法院应当履行指导和释明职责,告知后当事人拒绝纠正的,可以诉讼请求不具体为由裁定驳回起诉;二是人民法院未履行指导和释明职责,迳行确定诉讼请求事项并进行审理的,属于事实不清,其裁判不符合法律规定。三是人民法院未履行指导和释明职责,迳行以诉讼请求不具体为由裁定不予立案或驳回起诉的,其裁定效力的合法性有待实践经验成熟时,通过司法解释等方式予以明确。在相关规定出台之前,基于最大程度保护当事人诉权之目的,二审法院否定一审裁定的,并无不当。 (责任编辑:谭红)

【注释】

[1]案号为(2016)最高法行申4559号。

[2]案号为(2017)最高法行申4248号。

[3]案号为(2017)最高法行申3533号。

[4]第68条规定:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指:(一)请求判决撤销或者变更行政行为;(二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务;(三)请求判决确认行政行为违法;(四)请求判决确认行政行为无效;(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;(六)请求解决行政协议争议;(七)请求一并审查规章以下规范性文件;(八)请求一并解决相关民事争议;(九)其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的,应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的,应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。”

[5]《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》:第4条第1款规定:公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,人民法院应一并受理。第28条规定当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求,或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的,人民法院应当分别立案,根据具体情况可以合并审理,也可以单独审理。

[6]《行政诉讼法》第51条第4款规定:对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

[7]此处需要注意的问题是:一般来说,人民法院都能作出正确的指导和释明,但对于指导和释明错误的,当事人可以拒绝纠正,按照原有诉讼请求继续审理。当事人按照错误意见修改的,人民法院应当承担相关责任。


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    2018 - 12 - 21
    检察机关是否可以建议国土资源部门责令违法行为人赔偿国家损失●作者|张燕(黑龙江省人民检察院)●来源|作者授权行政涉法研究刊发●未经授权许可不得擅自转载《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”国土资源部在对非法采矿行为作出行政处罚时,一般只有三种行政处罚形式:其一,责令停止开采;其二,没收采出的矿产品和违法所得;其三,罚款。国土资源部门是否可以责令非法采矿的违法行为人赔偿损失?责令赔偿损失的法律性质是什么?下文将从两个层面进行分析。第一,从实践层面来看,国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有现实必要性。在实践中,责令赔偿损失有两种类型:一种是责令民事赔偿;一种是责令赔偿国家损失。在因民事侵权受到行政处罚的案件中,行政机关责令违法行为人赔偿受害人损失是否是一种行政处罚?在“高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案”中,扬州市高邮质量技术监督局做出(邮)技监罚字(200)第031号行政处罚决定书,主要内容为:(1)责令满足消费者金福荣的退货要求;(2)赔偿金福荣损失8200元;(3)没收违法所得1200元;(4)处违法所得20%的罚款240元。高邮市人民法院判决认为:“对于满足消费者金荣福退货以及赔偿8200元损失的义务,是一种民事责任,不是被告可以实施的行政处罚。”我们赞同高邮市人民法院的观点,因为行政机关责令违法行为人承担民事责任是行政机关居间化解平等主体之...
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    2018 - 12 - 21
    南通中院判例:政府信息不存在时的司法审查公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息,行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时,行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。对此类答复行为的合法性审查涉及到举证责任的理解问题。在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不承担举证责任,只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时,应当坚持有限审查的原则。这是因为,对于政府信息是否存在,行政机关无疑最有发言权,司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重,非要以自己的判断否定行政机关的判断,无疑会形成强人所难的局面,据此作出的判决将处于尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公开的义务。江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏06行终720号上诉人(原审被告)南通市崇川区文峰街道办事处,住所地南通市崇川区。法定代表人王文献,主任。委托代理人李小飞。被上诉人(原审原告)顾俊文,男,1938年3月26日生,汉族,住南通市崇川区。委托代理人顾桂华,女,1963年4月14日生,汉族,住南通市崇川区,系顾俊文之女。上诉人南通市崇川区文峰街道办事处(以下简称文峰街办)因政府信息公开一案,不服南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初264号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2017年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人文峰街办的副主任方建春、委托代理人李小飞,被上诉人顾俊文的委托代理人顾桂华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2017年7月31日,顾俊文向文峰街办邮寄11份...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关在实施强制拆除行为之前,对于难以查明违建者的,可以设定合理公告期限后,视情形按无主房屋作出处理行政机关将其在违建区域内数次发出的一般性通告作为具体的行政执法依据,在形式上存在一定问题。行政机关在实施强制拆除行为之前,对于能够查明违建者的违法建筑的,宜逐户制作限期拆除决定书,难以查明违建者的,则可以设定合理公告期限,并按无主房屋作出处理;强制拆除前宜以适当方式告知被执行人享有陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼等程序权利。(2016)最高法行申377号再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨浩。委托代理人范家华。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市原州区人民政府,住所地宁夏回族自治区固原市原州区政府街25号。法定代表人房正纶,该区区长。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市国土资源局,住所地宁夏回族自治区固原市原州区中山北街295号。法定代表人马全忠,该局局长。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市规划局,住所地宁夏回族自治区固原市原州区文化街34号。法定代表人朱连续,该局局长。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局,住所地宁夏回族自治区固原市民生大厦17号。法定代表人康建宁,该局局长。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市城市管理局,住所地宁夏回族自治区固原市经济开发区建业路。法定代表人马凤贤,该局局长。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市公安局,住所地宁夏回族自治区固原市原州区安康路与古雁街十字路口向西120米。法定代表人刘文戈,该局局长。再审申请人杨浩因诉宁夏回族自治区固原市原州区人民政府(以下简称原州区政府)、固原市国土资源局、固原市规划局、固原市住房和城乡建设局、固原市城市管理局、固原市公安局行政强制执行一案,不服...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:申请再审应当符合条件人民法院对当事人申请再审的审查,首先是对是否超过法定申请再审期限等条件的审查,以及对再审申请书等材料是否“符合条件”的审查,符合法律和司法解释规定的各项条件的,才能开始“对当事人主张的再审事由进行审查”。否则,应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定,裁定驳回再审申请。(2017)最高法行申368号再审申请人(一审原告、二审上诉人)孙亚君,女,1970年3月26日出生,汉族,住安徽省宿州市砀山县。再审申请人孙亚君以安徽省高级人民法院为被申请人向本院提交再审申请书,内容涉及(2016)皖行终440号行政裁定与(2016)皖行赔终44号行政赔偿裁定等事项。本院依法组成由审判员李广宇、审判员梅芳、审判员阎巍参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定:“本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》的相关规定,人民法院对当事人申请再审的审查,首先是对是否超过法定申请再审期限等条件的审查,以及对再审申请书等材料是否“符合条件”的审查,符合法律和司法解释规定的各项条件的,才能开始“对当事人主张的再审事由进行审查”。否则,应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定,裁定驳回再审申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百七十八条的规定,再审申请书应当记明下列事项:(一)再审申请人与被申请人及原审其他当事人的基本信息;(二)原审人民法院的名称,原审裁判文书案号;(三)具体的再审请求;(四)申请再审的法定情形及具体事实、理由。本案中,再审申请人系以安徽省高级人民法院...
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    2018 - 12 - 21
    长春中院判例:先行登记保存属于证据收集和保全措施不具有可诉性行政机关执法人员执行公务进行监督检查时,在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,为了收集保存违法行为的证据材料,可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册,即先行登记保存,据此,先行登记保存属于证据收集和保全措施,其与《中华人民共和国行政强制法》规定的查封、扣押行政强制执行措施不同。先行登记保存是行政执法过程中的一种取证手段,其仅是具体行政行为中的一个环节,当事人不可以对先行登记保存行为申请行政复议或提起行政诉讼;而查封、扣押的目的是通过对物品的控制,阻止违法行为,防止不法侵害和控制现实危险,虽然其也具有保存执法证据的作用,但这不是主要和唯一的目的。查封、扣押作为强制执行措施,是独立的行政行为,在法律后果上具有可诉性,当事人可以对其申请行政复议或提起行政诉讼。吉林省长春市中级人民法院(2018)吉01行终98号上诉人(原审原告)光复路鑫洁芮调料行,住所地长春市宽城区。经营者李建鑫,男,1982年10月20日,居民身份证号××,汉族,住址长春市南关区。委托代理人于波。被上诉人(原审被告)长春市盐务管理局,住所地长春市绿园区。法定代表人庞国忠,局长。委托代理人李祎。原审第三人大连新春多品种盐有限公司,住所地辽宁省大连普湾新区。法定代表人杨帆,总经理。委托代理人周海涛,该公司吉林省销售经理。上诉人光复路鑫洁芮调料行因与被上诉人长春市盐务管理局、原审第三人大连新春多品种盐有限公司盐业先行登记保存一案,不服长春市绿园区人民法院(2017)吉0106行初45号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明,2017年3月13日,长春市盐务管理局发现光复路鑫洁芮调料行经营者李建鑫在长春市二道区长江村长江三队一库房内存放大连新春多品种盐有限公司出品的食盐17.08吨,认为光...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:最长起诉期限的适用前提适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容,那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算,不再适用二十年最长起诉期限。(2017)最高法行申5426号再审申请人(一审原告、二审上诉人):姚贵合,男,1948年1月16日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘道全,男,1967年1月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):王作银,男,1941年5月8日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):汤士浩,男,1959年12月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):李长青,男,1956年12月1日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)枣庄市人民政府,住所地枣庄市。法定代表人李峰,市长。再审申请人姚贵合等五人因诉枣庄市人民政府房屋征收一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终652号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案,现已审查终结。姚贵合等五人向枣庄市中级人民法院诉称:1、《关于枣矿集团广泰花苑西区棚户区房屋征收的决定》(枣政征字[2011]3号,以下简称3号房屋征收决定)违法违规。(1)征收决定中没有载明征收补偿方案的具体内容。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。枣庄市人民政府的“征收决定”于2011年12月31日作出,2012年1月5日,张贴公告,时隔六天;公告没有载明补偿方案。这违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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