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最高法院判例:非诉行政执行裁定的救济途径

日期: 2018-12-18
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最高法院判例:非诉行政执行裁定的救济途径

行政机关申请人民法院强制执行的规定,是属于行政性的还是司法性的,所产生的争议寻求何种救济途径,历来存在争议。但在实践中,当事人如认为行政机关申请人民法院强制执行不合法,目前可以有以下两种救济途径:一是在申请人民法院强制执行的非诉审查程序中提出异议。二是对人民法院强制执行不服的可以提出申诉。当事人如认为人民法院违法受理和审查行政机关强制执行的申请并裁定执行的,可以向人民法院提出申诉,人民法院可以作为申诉案件进行审查并根据情况作出处理。

(2017)最高法行申2885号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)何恬,女,1958年12月23日出生,汉族,住重庆市两江新区。

委托诉讼代理人沈彩蓉(何恬之母),住重庆市两江新区。

委托诉讼代理人何颖(何恬之弟),住重庆市两江新区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)重庆市沙坪坝区人民政府,住所地重庆市沙坪坝区。

法定代表人XX,该区区长。

再审申请人何恬因与重庆市沙坪坝区人民政府(以下简称沙坪坝区政府)确认行政行为违法一案,不服重庆市高级人民法院(2016)渝行终367号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

何恬向重庆市第一中级人民法院提起诉讼称,原铁道部、重庆市与四川省共商在原重庆市沙坪坝火车北站的宗地范围内改扩建高铁站,修建成渝客运专线。沙坪坝区政府借部、市共建高铁站的机会,对不在该规划范围内的站东路200号怡馨大厦以公共利益需要为由强制征收。根据重庆市发展和改革委员会《关于沙坪坝铁路枢纽综合改造工程可行性研究报告的批复》,该工程系改造项目,不需要进行征收。根据《重庆市沙坪坝区国有土地上房屋征收与补偿实施细则(试行)》的规定,重庆市沙坪坝区房屋管理局未征收而先评估,对不需要征收的范围违反法律规定进行行政征收,也没有依法向被征收人送达征收决定和征收补偿决定书。2014年9月,沙坪坝区政府向重庆市沙坪坝区人民法院违法提出司法强拆的请求,2014年9月26日,重庆市沙坪坝区人民法院对何恬位于站东路200号怡馨大厦12-8室的家实施了强制搬迁。综上,沙坪坝区政府违法向人民法院申请司法强拆的行为损害了其合法利益,请求依法确认沙坪坝区政府对站东路200号怡馨大厦申请强制搬迁的行为违法。

重庆市第一中级人民法院一审作出(2015)渝一中法行初字第00348号行政裁定认为,本案何恬提起的诉讼请求为:“请求依法确认沙坪坝区政府对站东路200号怡馨大厦申请强制搬迁的行为违法。”经过阅卷、调查,本案被诉行为系沙坪坝区政府2014年5月28日向重庆市沙坪坝区人民法院申请强制执行的行为。对沙坪坝区政府提出的该申请,重庆市沙坪坝区人民法院已立案受理按非诉审查程序进行审查,并作出(2014)沙法行非审字第00157号非诉行政执行裁定书。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章的规定申请人民法院强制执行。”根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第九十三条等条款规定,人民法院对符合条件的申请,应当立案受理,对不符合条件的申请,应当裁定不予受理;人民法院受理后,应当依法进行审查并就是否准予强制执行作出裁定。根据前述规定,行政机关申请强制执行的行为是否合法,应当由受理该申请的人民法院审查并作出裁定,被申请人如果认为行政机关申请强制执行的行为不合法,应当在该案件的审查程序中提出。故行政机关申请人民法院强制执行的行为,不属于行政诉讼受案范围。据此,重庆市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第二款之规定,裁定驳回何恬的起诉。

何恬不服,向重庆市高级人民法院提起上诉。重庆市高级人民法院二审作出(2016)渝行终367号行政裁定认为,《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章的规定申请人民法院强制执行。”根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第九十三条等条款规定,人民法院对符合条件的强制执行申请,应当立案受理,对不符合条件的申请,应当裁定不予受理;人民法院受理后,应当依法进行审查并就是否准予强制执行作出裁定。本案中,何恬向一审法院提起行政诉讼,请求“依法确认沙坪坝区政府对站东路200号怡馨大厦申请强制搬迁的行为违法。”经一审法院查明,沙坪坝区政府针对诉争房屋于2014年5月28日向重庆市沙坪坝区人民法院申请强制执行,重庆市沙坪坝区人民法院受理并依法审查后,作出(2014)沙法行非审字第00157号非诉行政执行裁定书。何恬如认为沙坪坝区政府的申请强制执行行为不合法,应在上述非诉审查程序中提出,何恬现提起行政诉讼,请求确认沙坪坝区政府申请强制执行行为违法,不符合上述规定,一审法院据此裁定驳回何恬的起诉并无不当。重庆市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

何恬不服,向本院申请再审称,(一)对沙坪坝区政府的征收,其已经在法定期限内申请复议和诉讼,沙坪坝区政府申请强制执行时重庆市第一中级人民法院已经受理其起诉;沙坪坝区政府申请强制执行,已超过“被执行人法定起诉期限届满之日起三个月”的期限,且执行程序不合法。(二)申请强制执行所依据的沙府房征决〔2013〕3号征收决定(以下简称〔2013〕3号征收决定)违反我国法律、法规的强制性规定,不属于人民法院裁定准予执行的情形。综上,原审法院认定事实不清,适用法律错误,请求撤销一、二审裁定,依法再审本案。

本院经审查认为,本案的焦点在于何恬请求人民法院确认沙坪坝区政府申请强制搬迁的行为违法,是否具有通过行政诉讼加以救济的必要性及实效性。经一审法院查明,沙坪坝区政府于2014年5月28日向重庆市沙坪坝区人民法院申请强制执行。对沙坪坝区政府提出的该申请,重庆市沙坪坝区人民法院已立案受理按非诉审查程序进行了合法性审查,并作出(2014)沙法行非审字第00157号非诉行政执行裁定书,由该院执行局负责强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章的规定申请人民法院强制执行。”修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条和修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十六条、第五十七条、第五十八条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第九十三条以及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定》等有关条款规定,人民法院对符合条件的申请人民法院强制执行案件,应当立案受理,对不符合条件的,应当裁定不予受理;人民法院受理后,应当依法进行审查并就是否准予强制执行作出裁定。

对于上述关于行政机关申请人民法院强制执行的规定,是属于行政性的还是司法性的,所产生的争议寻求何种救济途径,历来存在争议。但在实践中,当事人如认为行政机关申请人民法院强制执行不合法,目前可以有以下两种救济途径:一是在申请人民法院强制执行的非诉审查程序中提出异议。依据《中华人民共和国行政强制法》第五十五条、第五十六条、第五十七条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条以及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定》第二、三条的规定,人民法院对符合条件的申请人民法院强制执行案件,应当立案受理,对不符合条件的,应当裁定不予受理。故当事人可以对行政机关申请人民法院强制执行是否符合受理条件提出异议。另外,依据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款、《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第五条规定,人民法院在审查期间,可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。当事人在此期间亦可依法提出异议。二是对人民法院强制执行不服的可以提出申诉。《最高人民法院对〈当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院应如何受理和处理的请示〉的答复》(法行〔1995〕12号)规定:“公民、法人和其他组织认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法,侵犯其合法权益,向人民法院提出申诉,人民法院可以作为申诉进行审查。人民法院的全部执行活动合法,而生效具体行政行为违法的,应转送作出具体行政行为的行政机关依法处理,并通知申诉人同该行政机关联系;人民法院采取的强制措施等违法,造成损害的,应依照国家赔偿法的有关规定办理。”参酌上述规定,当事人如认为人民法院违法受理和审查行政机关强制执行的申请并裁定执行的,可以向人民法院提出申诉,人民法院可以作为申诉案件进行审查并根据情况作出处理。

但在本案,何恬没有依法通过上述两种救济途径寻求救济,而是向一审法院提起行政诉讼,请求人民法院“依法确认沙坪坝区政府对站东路200号怡馨大厦申请强制搬迁的行为违法。”一般认为,诉的利益是指当事人起诉应当具有的人民法院对其诉讼请求进行判决的必要性及实效性。它关注的重点是人民法院有无必要、是否能够通过判决解决当事人之间的纠纷。何恬认为沙坪坝区政府的申请强制搬迁行为不合法,应在所涉非诉审查程序中提出,对本案所涉强制搬迁不服的可以提出申诉寻求救济,而无需就沙坪坝区政府的申请强制搬迁行为单独提起诉讼。在法律上没有明确规定可以对沙坪坝区政府申请强制搬迁行为违法提起行政诉讼,且存在更为有效便捷救济方式的情况下,何恬提起的本案行政诉讼有舍近求远之嫌,不具有保护其权利的必要性及实效性,缺乏诉的利益。同时,何恬的起诉也不利于纠纷的及时解决,易于形成当事人的诉累,且造成有限司法资源的浪费。故而,原审法院裁定驳回何恬的起诉,并无不当。何恬关于原审裁定确有错误的申请再审理由不能成立,本院不予支持。

综上,何恬的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回何恬的再审申请。

审 判 长 杨科雄

审 判 员 潘勇锋

审 判 员 郭载宇

二〇一七年六月二十日

法官助理 苏国梁

书 记 员 谌虹蓉


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    最高法院判例:最长起诉期限的适用前提适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容,那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算,不再适用二十年最长起诉期限。(2017)最高法行申5426号再审申请人(一审原告、二审上诉人):姚贵合,男,1948年1月16日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘道全,男,1967年1月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):王作银,男,1941年5月8日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):汤士浩,男,1959年12月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):李长青,男,1956年12月1日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)枣庄市人民政府,住所地枣庄市。法定代表人李峰,市长。再审申请人姚贵合等五人因诉枣庄市人民政府房屋征收一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终652号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案,现已审查终结。姚贵合等五人向枣庄市中级人民法院诉称:1、《关于枣矿集团广泰花苑西区棚户区房屋征收的决定》(枣政征字[2011]3号,以下简称3号房屋征收决定)违法违规。(1)征收决定中没有载明征收补偿方案的具体内容。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。枣庄市人民政府的“征收决定”于2011年12月31日作出,2012年1月5日,张贴公告,时隔六天;公告没有载明补偿方案。这违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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