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最高法院判例:投诉举报请求权

日期: 2018-12-19
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最高法院判例:投诉举报请求权

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应,能否就投诉举报事项提起行政诉讼,也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下,对是否具备原告资格的判断,取决于以下方面:第一,法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

法律、法规或者规章规定的投诉请求权,在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知投诉人,就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服,其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担,例如要求作成或者加重对于第三人的处罚,则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言,该条例仅仅规定,劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益,有权向劳动保障行政部门投诉,但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。

(2017)最高法行申281号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)梁志斌,男,住山西省太原市杏花岭区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)山西省人力资源和社会保障厅,住所地山西省太原市府东街95号。

法定代表人白秀平,该厅厅长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)山西省人民政府,住所地山西省太原市府东街101号。

法定代表人楼阳生,该省人民政府省长。

原审第三人太原钢铁(集团)有限公司,住所地山西省太原市尖草坪街2号。

法定代表人李晓波,该公司董事长。

再审申请人梁志斌因诉山西省人力资源和社会保障厅(以下简称山西省人社厅)劳动保障行政监察及山西省人民政府(以下简称山西省政府)行政复议决定一案,不服山西省高级人民法院(2016)晋行终206号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘雪梅、审判员刘慧卓参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

原审法院查明:2014年12月31日,梁志斌向山西省人社厅投诉反映太原钢铁(集团)有限公司(以下简称太钢公司)劳务市场(宏业发展分公司)侵害其劳动保障权益问题。2015年1月7日至4月9日期间,山西省人社厅对投诉案件开展调查,于4月22日向太钢公司下达《劳动保障监察责令改正决定书》(以下简称《责令改正决定书》)。2015年5月8日山西省人社厅向梁志斌发出晋人社监告〔2015〕2号《告知书》(以下简称《告知书》),将调查结果书面告知梁志斌。梁志斌对《告知书》不服,于2015年7月3日向山西省政府提出行政复议申请,山西省政府认为《告知书》事实清楚、依据正确、程序合法、内容适当,作出维持《告知书》的晋政行复决字〔2015〕32号《行政复议决定书》。梁志斌不服,提起行政诉讼,请求:1.撤销《告知书》中对太钢公司下达的《责令改正决定书》,限期重新作出行政处罚;2.判决山西省人社厅对梁志斌投诉的违法事实,没有履行法定查处职责,并判决限期履行;3.判决《告知书》中对太钢公司违反劳动法律法规的行为确认合法构成行政侵权行为,判决重新审查,并作出相应的行政处罚;4.撤销山西省政府《行政复议决定书》。

山西省太原市中级人民法院一审认为:本案中山西省人社厅在接到梁志斌的投诉后即对太钢公司进行调查核实,依法履行了程序上的调查。对梁志斌所反映的每个事项进行实体调查后,对太钢公司的某些违法行为已经下达《责令改正决定书》,且于2015年5月8日向梁志斌发出《告知书》,并无梁志斌诉称的未依法履行查处职责。山西省人社厅作出的《告知书》程序、实体均合法。山西省政府据此作出维持《告知书》的《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、依据正确。综上,梁志斌诉请的理由不能成立,不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,作出(2015)并行初字第171号行政判决,驳回梁志斌的诉讼请求。

梁志斌不服,提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为:本案争议焦点有两个。一是《告知书》和《责令改正决定书》是否合法。二是针对梁志斌的投诉,山西省人社厅是否存在未履行法定职责的情形。山西省人社厅在收到投诉人梁志斌2014年12月31日书面投诉书后,针对梁志斌书面投诉的属于劳动监察范围的请求事项向被投诉人太钢公司调取了相关资料,对相关人员进行了询问调查,对全案进行了调查核实,并将查处情况和结果在《告知书》中对投诉人进行了全面答复和送达,且所作答复认定事实清楚、证据充分、于法有据,程序合法。对发现的被投诉人太钢公司劳务市场存在的违法问题下达了《责令改正决定书》并告知投诉人,被投诉人太钢公司的相关部门也将整改情况向山西省人社厅进行了反馈。山西省人社厅的处理虽然存在送达文书签收人、整改情况汇报人盖章不适当等程序瑕疵,但整体上并不存在程序违法和行政不作为的情形。梁志斌认为太钢公司在山西省人社厅处理后仍存在劳动违法情况,其可继续举报并要求处理。山西省政府作出维持《告知书》的《行政复议决定书》程序合法,依据正确。综上,梁志斌的上诉理由不能成立,原审判决认定事实清楚,适用法律正确。据此作出(2016)晋行终206号行政判决,驳回上诉,维持原判。

梁志斌向本院申请再审称:1.山西省人社厅作出《责令改正决定书》和《告知书》无事实证据,适用法律法规错误,程序违法。2.其在投诉书中反映太钢公司内设劳务派遣非法用工、口头投诉太钢公司存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题,山西省人社厅未审查处理,也未告知投诉人。3.其投诉书和口头投诉涉及的问题并非《告知书》中“侵害你本人”的个案,而是属于群体性案件。4.山西省政府的行政复议程序存在不合法的问题。5.一审法院没有通知代表劳动者的太钢工会作为第三人参加诉讼;遗漏诉讼请求,再审申请人的第二项诉求没有在庭审中提起。综上,请求本院对山西省高级人民法院(2016)晋行终206号判决予以提审或指令其再审。

本院认为:投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径,除了维护自身合法权益,对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应,能否就投诉举报事项提起行政诉讼,也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下,对是否具备原告资格的判断,取决于以下方面:第一,法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的劳动保障领域而言,《劳动保障监察条例》分别规定了投诉与举报两种方式。关于投诉,《劳动保障监察条例》第九条第二款规定:“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的,有权向劳动保障行政部门投诉。”其规范目的显然在于保障劳动者自身的合法权益。如果行政机关对于劳动者的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责,劳动者可以依法提起履行职责之诉。关于举报,《劳动保障监察条例》第九条第一款规定:“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为,有权向劳动保障行政部门举报。”举报的作用并非直接保障劳动者自身的合法权益,主要是为行政机关查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据,因此其规范目的在于维护公共利益,而非保障举报人自身的合法权益。虽然《劳动保障监察条例》第十条第三项规定,劳动保障行政部门应当履行“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”的职责,但行政机关对于举报所作的处理,包括答复或者不答复,均与举报人自身合法权益没有直接关系,由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。

本案中,再审申请人向山西省人社厅提出的投诉,既包括作为劳动者对于用人单位侵犯其劳动保障合法权益的“投诉”,又混杂着反映“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”这类与其本人合法权益没有直接关系的一般性“举报”。山西省人社厅对其中“四个方面存在侵害你本人劳动保障权益的行为”进行了调查核实,并向太钢公司下达了《责令改正决定书》,又将调查结果告知了再审申请人,应当属于履行了相应法定职责。再审申请人质疑山西省人社厅对于其投诉反映的“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”,“未审查处理,也未告知投诉人”,要求人民法院判决山西省人社厅履行法定查处职责,就属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉,人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。原审法院只是笼统地认定山西省人社厅“对梁志斌所反映的每个事项进行实体调查后,对太钢公司的某些违法行为已经下达《责令改正决定书》”,对于每个事项缺乏具体的事实认定和法律定性。对此虽然没有通过再审加以纠正的必要,但原审法院亦应进行总结和改进。初审是所有审级的基础,无论上诉与否,大部分案件的结局取决于初审阶段。事实是由初审法院认定的,而且这些事实对于大部分案件来说都具决定性作用。作为初审程序,只有更加注重调查事实、全面审理,才能更好地解决个案纠纷。

尽管劳动保障行政部门对于再审申请人的投诉履行了相应法定职责,但再审申请人仍然不满,提起行政诉讼,其核心诉求是要求作成或者加重对用人单位的处罚。这就涉及投诉举报诉讼中另一个重要问题:对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服,能否提起行政诉讼。通常认为,法律、法规或者规章规定的投诉请求权,在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知投诉人,就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服,其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担,例如要求作成或者加重对于第三人的处罚,则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言,该条例仅仅规定,劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益,有权向劳动保障行政部门投诉,但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。该条例第十九条还规定:“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前,应当听取用人单位的陈述、申辩;作出行政处罚或者行政处理决定,应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”这些权利也是赋予作为投诉对象的第三人,而非投诉人。

综上,再审申请人梁志斌的再审申请理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人梁志斌的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员 刘雪梅

审 判 员 刘慧卓

二〇一七年五月八日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 张 兰


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    最高法院判例:最长起诉期限的适用前提适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容,那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算,不再适用二十年最长起诉期限。(2017)最高法行申5426号再审申请人(一审原告、二审上诉人):姚贵合,男,1948年1月16日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘道全,男,1967年1月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):王作银,男,1941年5月8日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):汤士浩,男,1959年12月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):李长青,男,1956年12月1日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)枣庄市人民政府,住所地枣庄市。法定代表人李峰,市长。再审申请人姚贵合等五人因诉枣庄市人民政府房屋征收一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终652号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案,现已审查终结。姚贵合等五人向枣庄市中级人民法院诉称:1、《关于枣矿集团广泰花苑西区棚户区房屋征收的决定》(枣政征字[2011]3号,以下简称3号房屋征收决定)违法违规。(1)征收决定中没有载明征收补偿方案的具体内容。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。枣庄市人民政府的“征收决定”于2011年12月31日作出,2012年1月5日,张贴公告,时隔六天;公告没有载明补偿方案。这违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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