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最高法院判例:诉讼请求的合并、履行法定职责之诉的两种类型与中止行政复议决定的可诉性

日期: 2018-12-20
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最高法院判例:诉讼请求的合并、履行法定职责之诉的两种类型与中止行政复议决定的可诉性

诉讼请求固然应当具体特定,但从诉讼经济原则出发,法律并不排除请求的合并,也就是,同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态,则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求,但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联,不相互矛盾,就应当予以准许。

所谓履行法定职责之诉,一般包括两种类型,一种是“不作为之诉”,也就是行政机关既没有拒绝,也没有作出被申请的行政行为;另一种是“否定决定之诉”,也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中,原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定,但从根本上看,针对的并不是拒绝决定本身,而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此,这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求,但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉,尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

通常情况下,中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为,不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查,行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是,旷日持久地中止行政复议程序,必然会对行政复议申请人的权利保护造成延宕,甚至还会影响其进一步请求司法救济,因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性,应当根据案件具体情况作出判断,例如,根本不存在一个中止行政复议的法定情形,或者中止的期限异乎寻常地长久。

(2017)最高法行申7760号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王吉霞,女,1953年1月16日出生,汉族,住河南省南阳市卧龙区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)黄贵兰,女,1956年11月6日出生,汉族,住河南省南阳市卧龙区。

共同委托代理人王祥义,男,1953年3月11日出生,汉族,住河南省南召县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省人民政府,住所地河南省郑州市金水东路22号。

法定代表人陈润儿,该省人民政府省长。

再审申请人王吉霞、黄贵兰因诉河南省人民政府(以下简称河南省政府)不履行法定职责一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终897号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省郑州市中级人民法院一审查明:王吉霞、黄贵兰以南阳市人民政府作出的《南阳市人民政府关于将卧龙区七里园乡边庄村改造项目用地范围内集体土地确权为国有土地的批复》(宛政土〔2012〕273号)违法为由,向河南省政府申请行政复议。河南省政府收到复议申请后,于2016年2月18日以“因案情复杂,不能在法定期限内作出行政复议决定”为由作出豫政复决延字〔2015〕1813—1814号《决定延期通知书》,决定延期至2016年3月24日前作出行政复议决定。2016年3月16日,南阳市人民政府向河南省政府提交《中止行政复议申请书》,称“为了维护该项目所涉及的219户村民利益,防止出现社会不稳定因素,最大限度地维护拆迁户的利益,维护社会安定局面。现对复议申请人提出的高额赔偿要求正在积极协调中。”请求中止对该复议案件的审理。同年3月17日,河南省政府作出〔2015〕1813—1814号《中止行政复议通知书》,决定自2016年3月17日起中止该行政复议案件的审理,并送达了该通知书。王吉霞、黄贵兰对该通知书内容不服,于2016年4月19日提起诉讼,请求确认河南省政府作出的豫政复中〔2015〕1813—1814号《中止行政复议通知书》违法并予以撤销,另判令河南省政府依照王吉霞、黄贵兰提出的《行政复议申请书》中的请求依法作出《行政复议决定书》。审理过程中,原审法院告知王吉霞、黄贵兰:其提出的第一、二项诉讼请求属于不同的行政诉讼法律关系,不能在一个案件中进行审理,要求二人明确诉讼请求,但王吉霞、黄贵兰予以拒绝,坚持要求对这两项诉讼请求进行审查。

河南省郑州市中级人民法院一审认为:根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,河南省政府作出的《中止行政复议通知书》属于其在办理行政复议案件过程中的程序性告知行为,对王吉霞、黄贵兰的权利义务不产生实际影响,王吉霞、黄贵兰要求确认该《中止行政复议通知书》违法并撤销不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条第三项的规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条规定:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指:(一)请求判决撤销或者变更行政行为;(二)请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;(三)请求判决确认行政行为违法;(四)请求判决确认行政行为无效;(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;(六)请求解决行政协议争议;(七)请求一并审查规章以下规范性文件;(八)请求一并解决相关民事争议;(九)其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当予以释明。”本案中,王吉霞、黄贵兰要求确认河南省政府作出的《中止行政复议通知书》违法并予以撤销和要求河南省政府依法作出《行政复议决定书》属于不同的诉讼请求类型,不能在同一个案件中进行审理。经原审法院向其释明,王吉霞、黄贵兰仍不明确其诉讼请求,故应依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定,作出(2016)豫01行初218号行政裁定,驳回王吉霞、黄贵兰的起诉。

王吉霞、黄贵兰不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:1.关于被诉的豫政复中〔2015〕1813—1814号《中止行政复议通知书》是否可诉的问题。本案中王吉霞、黄贵兰请求撤销的豫政复中〔2015〕1813—1814号《中止行政复议通知书》,属于河南省政府在处理行政复议过程中针对程序性事项作出处理的告知行为,也即过程性行政行为或者程序性行政行为,不具有终局性,对王吉霞、黄贵兰的权利义务未产生实际影响,不具有可诉性,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第八项关于“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的,应当裁定驳回起诉”的规定,应裁定驳回王吉霞、黄贵兰的起诉。王吉霞、黄贵兰认为该行政行为实际影响其权利义务的上诉理由,没有事实及法律上的依据,不予支持。2.关于王吉霞、黄贵兰原审诉讼请求是否具体的问题。根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条进一步将“具体的诉讼请求”进行了详细说明。本案中,王吉霞、黄贵兰提起的原审诉讼请求中,第一项为请求撤销涉案的《中止行政复议通知书》,属于撤销之诉;而第二项为请求判令河南省政府依法作出《行政复议决定书》,属于履行法定职责之诉,二者分属于不同的诉讼请求类型,不能在同一个案件中进行审理。经原审法院释明,王吉霞、黄贵兰仍坚持要求对这两项诉讼请求进行一并审查,应属诉讼请求不具体。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一项关于“不符合行政诉讼法第四十九条规定的,已经立案的,应当裁定驳回起诉”的规定,应裁定驳回王吉霞、黄贵兰的起诉。王吉霞、黄贵兰认为原审裁定适用法律错误的上诉理由,没有事实依据,不予支持。综上,王吉霞、黄贵兰的上诉理由没有事实依据和法律依据,不予支持。原审裁定认定事实清楚,适用法律正确,审理程序合法,应予维持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

王吉霞、黄贵兰向本院申请再审称:河南省政府作出的《中止行政复议通知书》适用法律不当。南阳市人民政府一次性无偿违法批地603.1亩,实属犯罪情节特别严重。面对如此严重的犯罪行为,河南省政府采纳南阳市人民政府以协调为由提出的中止复议申请,显然缺乏合法与违法、罪与非罪的法律意识。依据《行政诉讼法》第九十一条第四项之规定,提出再审申请,请求:撤销一审和二审行政裁定;依据《行政诉讼法》第六十六条和法官责任的规定,对南阳市人民政府滥用职权违法批地行为移送有关国家机关依法处理,对本案一、二审枉法裁定给予依法处理;对再审申请人一审提出的诉讼请求给予全面支持。

本院认为:再审申请人提起本案,其诉讼请求是——确认河南省政府作出的《中止行政复议通知书》违法并予以撤销,判令河南省政府依据其申请依法作出行政复议决定。一审和二审法院均认为,该两项诉讼请求“分属于不同的诉讼请求类型,不能在同一个案件中进行审理。经原审法院释明,王吉霞、黄贵兰仍坚持要求对这两项诉讼请求进行一并审查,应属诉讼请求不具体。”这种观点并不恰当。诉讼请求固然应当具体特定,但从诉讼经济原则出发,法律并不排除请求的合并,也就是,同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态,则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求,但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联,不相互矛盾,就应当予以准许。至于本案,虽然再审申请人的诉讼请求有两项——撤销《中止行政复议通知书》、判令作出行政复议决定,但却并不属于典型的请求的合并,而应当视其为一个请求的整体,也就是请求判令再审被申请人履行作出行政复议决定的法定职责。所谓履行法定职责之诉,一般包括两种类型,一种是“不作为之诉”,也就是行政机关既没有拒绝,也没有作出被申请的行政行为;另一种是“否定决定之诉”,也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中,原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定,但从根本上看,针对的并不是拒绝决定本身,而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此,这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求,但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉,尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

从以上我们讨论的请求合并的角度来看,一审和二审法院驳回起诉的理由显然不能成立。但两审法院还认为,《中止行政复议通知书》属于处理行政复议过程中针对程序性事项作出处理的告知行为,也即过程性行政行为或者程序性行政行为,不具有终局性,对当事人权利义务未产生实际影响,因此不具有可诉性。本院赞同这一观点。通常情况下,中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为,不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查,行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是,旷日持久地中止行政复议程序,必然会对行政复议申请人的权利保护造成延宕,甚至还会影响其进一步请求司法救济,因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性,应当根据案件具体情况作出判断,例如,根本不存在一个中止行政复议的法定情形,或者中止的期限异乎寻常地长久。就本案而言,行政复议程序的中止已经超过两年,再审申请人的焦急等待之情可想而知。为此,尽管严格按法律规定来讲本案并不符合起诉条件,但合议庭已经积极协调行政复议机关,希望能够尽快重启复议程序,早日作出复议决定。鉴于案件近期有望恢复审理,本院决定不对本案提起再审。

综上,再审申请人王吉霞、黄贵兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王吉霞、黄贵兰的再审申请。

审 判 员 董保军

审 判 员 阎 巍

二〇一八年四月十八日

书 记 员 王昱力


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    最高法院判例:最长起诉期限的适用前提适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容,那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算,不再适用二十年最长起诉期限。(2017)最高法行申5426号再审申请人(一审原告、二审上诉人):姚贵合,男,1948年1月16日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘道全,男,1967年1月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):王作银,男,1941年5月8日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):汤士浩,男,1959年12月12日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人):李长青,男,1956年12月1日出生,汉族,住枣庄市市中区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)枣庄市人民政府,住所地枣庄市。法定代表人李峰,市长。再审申请人姚贵合等五人因诉枣庄市人民政府房屋征收一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终652号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案,现已审查终结。姚贵合等五人向枣庄市中级人民法院诉称:1、《关于枣矿集团广泰花苑西区棚户区房屋征收的决定》(枣政征字[2011]3号,以下简称3号房屋征收决定)违法违规。(1)征收决定中没有载明征收补偿方案的具体内容。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。枣庄市人民政府的“征收决定”于2011年12月31日作出,2012年1月5日,张贴公告,时隔六天;公告没有载明补偿方案。这违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:确定适格被告的依据在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。所谓“谁行为,谁被告”,既包括行政机关作出一个法律行为,也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定,也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定,那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为,原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终321号上诉人(一审原告)滁州市南谯区龙源翻砂模具厂,住所地安徽省滁州市南谯区。负责人龙良友,该厂厂长。被上诉人(一审被告)滁州市南谯区人民政府,住所地安徽省滁州市南谯区。法定代表人姚志江,该区区长。委托代理人刘松迎,滁州市南谯区。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂因诉滁州市南谯区人民政府土地管理行政强制一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初52号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。滁州市南谯区龙源翻砂模具厂向一审法院诉称,其系合法成立的企业,其厂房具有滁州市南谯区建设和环境保护局于2003年颁发的建设用地规划许可证,且经滁州市规划局同意建设,是合法建筑。2017年10月31日,滁州市南谯区人民政府在未履行任何法定程序的情况下组织不明身份人员将其合法厂房拆除并抢占其合法土地。其事后得知并报警,经派出所民警出警调查,将仍在现场施工操作挖掘机的工作人员及负责人带到派出所询问,其才得知是滁州市南谯区人民政府指使不法人员所为。其认为,滁州市南谯区人民政府未经合法...
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    2018 - 12 - 21
    最高法院判例:行政机关因公共利益需要等法定理由单方变更、解除房屋征收补偿协议,且未给予被征收人房屋安置补偿的,应给予房屋补偿安置1.行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。2.行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。3.行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政机关订立后,只有出于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失,依法予以补偿。4.行政机...
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