宅基地制度改革进度较慢，为什么？

宅基地具有非常特殊的制度设计。主要体现在四个方面：按成员权获得、土地由集体无偿分配、实际上不承认宅基地财产权和在本村内部封闭运行。

从表面上来说，目前我国的宅基地制度在不同的区域遭遇完全不同的问题。对于东部沿海地区和城中村地区，是在土地资源极度稀缺的背景下，农民利用免费分配的宅基地改成多层住宅，突破法律“一宅一户”的限制用于出租和入市的问题。对于中西部和广大农村而言，是举家进城的农户在城镇有稳定的工作和居所后，造成的宅基地闲置问题。

因此，对于宅基地制度到底要怎么改，目前一直有争论。有观点认为，宅基地是农民的居所，是生活资料。通过现行的这套独特的宅基地制度，对保障农民居住，维持社会稳定而言是有效的，是农民进城后的退路。在这种观点下，大多数地区是没有宅基地改革需求的，仅在少部分地区，需要把“被搞乱”的宅基地制度改好。

我认为，这种观点没有认识到，宅基地问题的本质在于，这套特殊的制度安排，在不同区域以不同的方式和不同的程度失效了。

对于东部地区而言，这种失效最主要表现在于，宅基地作为一类土地，在经济发展过程中，财产价值显化，但现行制度无法保障。在土地财产价值显化以后，制度安排是以保居住功能为主，还是保财产功能为主？如果要保护居住功能，那么就要坚持无偿分配、按成员获得、封闭运行等上述特殊性的制度安排。

在实际运行过程中，这些制度安排已经无法继续，相关法律在这些地区近乎失效。首先，东部沿海土地紧张，土地价值很高，很多集体已经不再无偿分配宅基地;其次，很多农民加盖房屋，一户一宅难以实现;最后，很多进城农民工，在东部地区实际租住的房屋，就是盖在当地城中村和郊区农村宅基地上，外村人已经进入了这个封闭市场。因此，在这些地区解决宅基地问题的方法，只能使用宅基地财产权去置换上述的这些特殊权利。

对于传统农区而言，有着村庄破败、空间混乱、房屋闲置、土地利用不合理等问题。实际上也是这套制度不能适应传统农区的变化，导致了制度失效的结果。

第一，宅基地并没有和承包地一样实行承包期内“增人不增地，减人不减地”的制度，只要拥有成员权，增加一户就可以分到宅基地盖房，这导致了对集体公地甚至耕地的占有，宅基地体量不断增大;

第二，由于是无偿获得，使得农户只要有钱有权就会加盖房屋，在一些区域造成浪费;

第三，由于农民实际上只拥有居住权，财产权缺失，不能（对外）出租、转让和交易，进城农民不愿意无偿退出。

如何打破宅基地制度的“特”？

宅基地的“三权分置”，实际上就是在破解这套制度的“特”，这要从所有权、资格权和使用权各自的权利和制度设置去看待。

首先是所有权。宅基地的集体所有权应该和承包地的集体所有权有所不同，需要一个集体组织作为载体去实现。为什么呢？因为宅基地的建设和整理，需要统一规划统一进行。有这样一个代表全集体农民的载体之后，第一可以成为宅基地没有到户的农民，他们的宅基地和集体建设用地权利实现的主体;第二，可以对村庄建设的宅基地、建设用地规模作出规划，保证土地价值的实现;第三，土地的归集整理，可以由这个载体来完成。

其次是资格权。就是过去的集体成员权，具体是指只有集体成员可以对本村宅基地有初始的获得权，但资格权只是指集体成员有权获得宅基地，获得方式如何、有偿还是无偿，目前还没有定论。

我认为，不能无止境地对集体成员无偿提供宅基地。可以参考承包地，对此按时点划断：设定的时点前的集体成员，可以无偿获得宅基地，在这个时点后的集体成员，获得宅基地应该有偿。

需要指出的是，这里虽然参考了承包地的时点划断，但也有不同——承包地是无偿获得的。这样做的主要原因是，承包地的用途是受到管制的，而宅基地没有，即使只作为居住用途，其土地价值也要远远高于承包地。

最后是使用权。过去农民对宅基地没有使用权只有居住权，而现在提出农民对宅基地也拥有财产权，其核心就是使用权。使用权如何设置？应当是一种用益物权，应当允许农民对宅基地可以使用、收益、转让、交易和抵押，这样才能真正盘活宅基地。而且范围应当对闲置的宅基地和正在居住的宅基地一视同仁，拥有共同的财产权。

总的来说，农村土地改革的核心，就是要实现农村土地权利体系的完整一致，设计应该是非人格化的，每个成员权利的获得应该是平等的。不同类型的农村土地的权利要打通。这就要求在制度设计上，要正视这些“特”、解决这些“特”，把“特”的问题解决了之后，再回到征地等一般性问题上。

（来源：21世纪经济报道）

（采晴整理）