最高法院案例 : 城镇规划区内违法建筑强制拆除的法定程序
程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。
（2018）最高法行申952号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈选金。
委托代理人陈军强。
委托代理人蒋支广。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）临武县人民政府。住所地：湖南省临武县四家大院*栋*楼。
法定代表人朱阳辉，县长。
委托代理人邓传武、唐云昭，该府法制办工作人员。
被申请人（原审被告）临武县城市管理行政执法局。住所地：湖南省临武县解放南路***号。
法定代表人李香文，局长。
委托代理人邝平安，该局法规室主任。
再审申请人陈选金因诉被申请人临武县人民政府（以下简称临武县政府）、临武县城市管理行政执法局（以下简称临武县城管局）强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年10月13日作出的(2017)湘行终345号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2018年3月16日上午在本院第一巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人陈选金及其委托代理人陈军强、蒋支广，被申请人临武县政府的委托代理人邓传武、唐云昭，临武县城管局的法定代表人李香文及委托代理人邝平安均到庭参加询问。案件现已审查终结。
2011年，陈选金湖南省××县县环城南路旁工业园区建设有临时建筑，其中一大一小两个临时厂棚，建筑面积86平方米，另有其他一些附属设施。2014年临武县城管局工作人员巡查发现陈选金涉嫌违法建房。临武县城乡规划局认定，该建筑位临武县县城总体规划的规划区范围内，属违法建设行为。2014年7月10日临武县城管局作出临城执罚告字[2014]3006号行政处罚告知书，限陈选金在七日内自行拆除涉案违规临时建筑，并清理好现场。在该告知书中临武县城管局已告知陈选金陈述、申辩及申请听证权。2014年7月15日临武县城管局将该告知书送达陈选金。之后临武县城管局经过现场勘查、调查询问，认定陈选金临时建筑未办理规划许可手续，擅自建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的相关规定，遂于2014年9月12日作出临城执罚字[2014]第4001号行政处罚决定书，限陈选金在收到本决定书七日内自行拆除涉案违法临时厂棚，并清理好现场。在该决定书中临武县城管局已告知陈选金申请行政复议权及诉权，并于2014年9月29日将该决定书用挂号信邮寄送达陈选金。2015年1月8日临武县城管局作出临城执催字[2015]第01号履行行政处罚决定催告书，催告陈选金在十日内自行拆除涉案违规临时建筑，并清理好现场，告知陈选金陈述、申辩权。2015年1月15日临武县城管局将该催告书当面送达陈选金。2015年1月22日临武县城管局作出临城执拆字[2015]第5001号强制拆除决定书，决定于2015年1月26日起对陈选全依法强制拆除涉案违法临时厂棚，并告知陈选金有申请复议和提起诉讼的权利，并于2015年1月23日将该决定书当面送达陈选金。2015年1月22日，针对涉案违法临时厂棚临武县城管局作出关于强制拆除违法建筑的公告，并于次日将公告张贴并送达陈选金。2015年2月5日临武县城管局对陈选金的临时厂房进行财物登记，并进行公证。财产清点为:木材若干根，桶4个，床1铺，油罐1个，凳子2张，被子1床，楼梯1张，塑料袋1个，粗木材2板，碎木材1堆。2015年10月12日临武县城管局作出搬移财物通知书，限陈选金二日内将违法建筑内的私人财务清理、搬移，否则造成的后果自行负责，当日送达该通知书。临武县政府制定《关于依法对玉屏村陈选金的违法建筑实施行政强制拆除的行动方案》。在该方案中，明确:经临武县政府研究决定于2015年10月14日对陈选金的涉案违法建设实施强制拆除，并成立强制拆除工作专项领导小组，临武县城管局等部门的工作人员200人参与涉案强制拆除行动。2015年10月14日17时，临武县政府组临武县城管局等部门工作人员强制拆除涉案违法临时厂棚及附属设施。拆除后，所有建筑材料均被留在现场。2016年9月5日，陈选金提起诉讼，请求确认临武县政府临武县城管局强制拆除其临时厂棚及附属设施的行政行为违法，赔偿各项损失193307元（其中，1.养殖场的损失84070元，包括桶、脸盆、农具、蚊帐、被等生活、生产用品损失2700元，土鸡、土狗、养殖场、围墙、河沙、水泥、木材、钢材等损失；2.养鸡场扩建损失109237元，包括水管、电线、电表等损失3895元，建筑材料、人工费等损失）。2017年2月20日，经郴州市中级人民法院释明，陈选金撤回临武县城管局的起诉。
郴州市中级人民法院（2016）湘10行初99号行政判决认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定临武县城管局作出强制拆除决定后，陈选金逾期没有拆除涉案临时厂棚及附属设施，临武县政府责成相关部门工作人员强制拆除涉案违法临时厂棚及附属设施。临武县政府作为涉案强制拆除行为的组织者，是本案适格被告。临武县城管局只是受临武县政府的责成，参与涉案强制拆除行为，不是本案适格被告。陈选金在庭审后申请撤回临武县城管局的起诉，系其真实意思表示，没有违反法律、法规的规定，没有损害国家、集体利益和他人的合法权益，应子准许。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条规定，陈选金的临时厂棚没有依法申请办理建设工程规划手续进行建设，且经过规划部门认定，该建筑物属违法建设，应当责令限期拆除临武县城管局作出行政处罚决定限期拆除后，陈选金逾期没有自行拆除临武县城管局又催告其自行折除。陈选金仍然没有自行拆除后临武县城管局依法作出强制拆除决定书，并公告。之后向陈选金发出搬移财物通知书。随后，临武县政府组织城管局等部门工作人员依法对陈选金的违法建筑进行强制拆除，临武县政府对陈选金违法建筑强制拆除的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。陈选金请求判决确认强制拆除其涉案违法建筑的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。陈选金应当对受拆除行为侵害造成的损失承担举证责任。如前所述，被诉强制拆除行为合法，但是因为强制拆除前，针对建筑物内的财产，临武县政府与陈选金没有办理财物交接手续，临武县政府没有清点建筑物内的财物，也没有进行相应的证据保全。由此造成财产丢失、损坏的，陈选金应当对财产丢失、损坏的事实负初步证明责任。临武县政府认为财产丢失、损坏的事实不存在或不应由其承担赔偿责任的，应当举证证明，举证不能则依法赔偿。陈选金提供了财产损失清单，临武县政府未能供证据否定这些物品的在在，故对陈选金主张的建筑物内的财产予以采信。赔偿数额，根据公平、公正及符合常理原则，由临武县政府赔偿陈选金两项损失:1.生活、生产用品损失2700元(包括桶、脸盆、农具、蚊帐、被等);2.水管、电线、电表等损失3895元。对陈选金主张的其余损失，不予支持。关于土鸡、土狗的损失，陈选金未提供任何证据证实。陈选金的临时厂棚及附属设施被强制拆除后，所有建筑材料均留在原地，建筑材料损失不在本案行政赔偿范围内。陈选金的临时厂棚及附属设施系未经任何部门批准所建，陈选金主张的人工费不能列入行政赔偿范围。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决准许陈选金撤回临武县城管局的起诉，驳回陈选金请求判决确认临武县政府强制拆除其临时厂棚及附属设施的行政行为违法的诉讼请求，由临武县政府赔偿陈选金损失6595元，驳回陈选金的其他诉讼请求。陈选金不服一审判决，提起上诉。
湖南省高级人民法院(2017)湘行终345号行政判决认为，2011年8月3日湖南省人民政府发布湘政函[2011]94号《湖南省人民政府关于临武县开展相对集中行政处罚权工作的批复》，肯定临武县集中行使行政处罚权的行政机关临武县城管局，其职权包括行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。陈选金的临时厂棚没有依法申请办理建设工程规划手续，经过规划部门认定，该建筑物属违法建设，应当责令限期拆除临武县城管局据此作出行政处罚决定主体合法临武县城管局作出行政处罚决定后，陈选金逾期没有自行拆除其违章建筑，临武县城管局催告，仍未自行拆除临武县城管局依法作出强制拆除决定，并由临武县政府组临武县城管局等部门工作人员依法对陈选金的违法建筑进行强制拆除。临武县政府对陈选金违法建筑强制拆除的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，违章建筑强制拆除前，临武县政府与陈选金没有办理财物交接手续，临武县政府也没有进行相应的证据保全，故陈选金主张的合理范围内的损失，临武县政府无法提供证据予以否定的应予支持。临武县政府未能提供证据否定陈选金所列清单的下列物品的存在，一审根据公平、公正及符合常理原则，判令临武县政府对陈选金生活、生产用品及水管、电线电表等损失酌情赔偿并无不当。陈选金提出的其他损失，不属于行政赔偿范围。陈选金在一审既然临武县城管局列为当事人，法院就应该保障当事人的各项权利，包括参加庭审、举证、质证等，因此临武县城管局参加庭审、举证、质证等并不违反法定程序。临武县政府在一审时即表明其临武县城管局提交的证据一致，临武县城管局提交的证据为准，故陈选金主张临武县政府在一审没有提交证明其行政行为合法的证据，与客观事实不符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
陈选金申请再审称：1.原审法院遗漏审理“临时厂棚”的性质，以及本案主体适格的问题。2.原审判决认定事实不清，临武县政府并未提供相应证据，且存在扩大陈选金损失的事实。3.临武县政府强制拆除其厂棚的行为违法。4.原审判决认定陈选金的其他损失不属于行政赔偿范围，驳回其诉请错误。5.原审法院存在违反法律规定的审理程序，陈选金申请审判员回避并未得到准许，一、二审法院存在暗箱操作审理问题，陈选金提供新证据，二审法院未予采纳，也未开庭审理，超期作出判决，程序违法。请求撤销一审判决第二、三、四项，撤销二审判决，支持陈选金的一审诉讼请求。
临武县政府答辩称临武县城管局发现陈选金违法搭建临时厂棚，作出拟处罚告知。陈选金申请行政处罚听证程序，因理由不足临武县城管局依法作出行政处罚决定，经催告程序，陈选金拒不拆除违章建筑，临武县政府实施强拆行为。临武县政府临武县城管局作出的行政行为合法，陈选金的再审理由不能成立。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，陈选金的再审申请应当驳回。
县城管局答辩称：被强制拆除的涉案建筑为违法建筑，被诉的行政强制拆除行为合法，该局不是本案适格被告。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回陈选金的再审申请。
本院经审查认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。本案中，涉案建筑位于县城总体规划的规划区范围内临武县城管局认定该临时建筑未办理规划许可手续，依法作出行政处罚决定，陈选金逾期没有自行拆除临武县城管局作出强制拆除决定，之后由临武县政府组临武县城管局等部门对违法建筑强制拆除。上述程序符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，程序并无不当。但是，临武县政府在组织实施强制拆除过程中，针对建筑物内的财产，既未与陈选金办理财物交接手续，亦未清点建筑物内的财产或进行相应的证据保全。临武县政府实施强制拆除的行为，不符合法定程序，应予确认违法。一、二审判决对此部分事实予以认定，但却判决驳回陈选金请求判决确认临武县政府强制拆除其临时厂棚及附属设施的行政行为违法的诉讼请求，适用法律不当，本院予以指正。一、二审判决虽未确认强制拆除行为违法，但已判决临武县政府对陈选金合法财产的损失予以赔偿，陈选金的赔偿请求已经过实体审理并作出相应裁判。鉴于案涉建筑已经被拆除，事实上已经无法恢复，陈选金的合法权益只能通过赔偿途径予以解决。即使本院对违法诉讼请求的判决方式错误提起再审，其结果仍然是确认强制拆除行为违法后判决予以相应赔偿，徒增诉累，浪费司法资源。一、二审判决有关强制拆除行为合法性的诉讼请求虽然在适用法律上存在错误，但本案已无进行再审的必要性，原审该项裁判结果应予维持。
根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项则规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。当事人请求行政赔偿，只有在合法权益受到损害时，才能够获得行政赔偿；没有合法权益可保护的，将不能获得行政赔偿。本案中，陈选金被拆除的建筑物属于违法建筑，且被拆除后的所有建筑材料均留在原地，陈选金亦未提交证据证明存在相应建筑材料损失的证据，故一、二审对陈选金提出的建筑材料损失及建设建筑物的人工费等赔偿请求不予支持，依法有据，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，临武县政府在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对陈选金所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但临武县政府未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于临武县政府的违法强制拆除，陈选金未能提供证据证明建筑内财产损失，基于公平原则，应适用上述法律规定，由临武县政府承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。一、二审判决结合案件实际和陈选金的诉求，采用酌定方式，支持陈选金生活、生产用品损失及水管、电线、电表等损失，客观公正，已充分保护陈选金的合法财产损失。本案二审系2017年8月16日受理，并于2017年10月13日审结，并未超出法定的审理期限，陈选金主张一、二审审判程序违法的主张，缺乏事实根据，本院不予采纳。
综上，陈选金的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回陈选金的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 龚 斌
审判员 刘艾涛
二〇一八年三月三十日
书记员 余逸纯