最高法院案例 : 复议机关共同被告·行政行为确实存在是撤销诉讼和确认无效诉讼的起诉条件

《行政诉讼法》第二十六条第二款确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。但共同被告的前提是，“复议机关决定维持原行政行为”。所谓“维持”，既包括明确表示的“维持”，也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”、但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为“维持”，关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回，则无论是驳回复议申请，还是驳回复议请求，均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断，而不能定性为“维持”，进而也就不符合共同被告的条件。行政复议和行政诉讼一样，都是对于行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济，因此，行政行为存在，不仅是受理行政诉讼，同样也是受理行政复议申请的首要条件。如果复议机关以被申请的行政行为不存在为由驳回复议申请或者驳回复议请求，就不属于对于原行政行为的“维持”，因为一个并不存在的行政行为无从维持。

诉讼请求既是原告就争议事件提出的权利主张，也是人民法院审理与判决的内容，诉讼正是围绕着诉讼请求这个诉讼对象而开始、发展乃至终了。根据《行政诉讼法》第九十一条的规定，原判决、裁定遗漏诉讼请求的，构成应当再审的法定事由。但是，诉讼请求应当以起诉状的记载为准，并且以此界定法院的具体审理范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的规定，请求撤销一个行政行为与请求确认一个行政行为无效，分属不同的诉讼请求。固然，行政行为的违法与无效只是在违法的程度上有所不同，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，人民法院可以不拘泥于原告的诉讼请求究竟是撤销还是确认无效，而是基于被诉行政行为的违法程度依职权作出相应判决，但是，无论是撤销一个行政行为，还是确认一个行政行为无效，前提都应当是被诉行政行为确实存在。在被诉行政行为不存在的情况下，无论是请求撤销还是请求确认无效都不符合法定申请复议的条件和起诉条件，更无从谈起由撤销之诉到确认无效之诉的转换。

（2018）最高法行申2965号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）高勤中,男，1953年4月19日出生，汉族，住河南省西华县。

委托代理人牛福海，河南颖滨律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）西华县人民政府，住所地河南省西华县城关镇安康大道。

法定代表人田庆杰，该县人民政府县长。

原审第三人西华县清河驿乡人民政府，住所地河南省西华县清河驿乡清河驿行政村东大街。

法定代表人张文磊，该乡人民政府乡长。

原审第三人李德力（曾用名李德立），男，1975年8月9日出生，汉族，住河南省西华县。

再审申请人高勤中因诉西华县人民政府行政复议决定一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终76号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省周口市中级人民法院一审查明：本案争议土地位于河南省××××大街西段北侧，东邻河，西邻食品公司，南邻清河驿大街。李德力持有发证机关为清河驿乡街道建设指挥部，姓名为李德立，编号为001号，面积为98平方米的《街道开发建设用地许可证》复印件。高勤中以该地系其太爷高旗帜的荒片地，其为二老养老送终，该荒片地自1983年就一直由其管理使用为由，对此地也主张权利，因此高勤中和李德力发生纠纷。高勤中向西华县人民政府申请行政复议，要求撤销李德力的《街道开发建设用地许可证》。西华县人民政府于2016年6月10日作出西政复驳字〔2016〕02号《驳回行政复议申请决定书》，认为清河驿乡人民政府没有姓名为李德立的001号《街道开发建设用地许可证》的档案记录，李德力也提供不出该证的原件，无法确认行政行为的存在，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定决定驳回高勤中的复议请求。高勤中不服遂提起本案诉讼，请求依法撤销西华县人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》。

河南省周口市中级人民法院一审认为：关于高勤中起诉期限是否超期问题。在本案庭审辩论中西华县人民政府对高勤中起诉期限提出异议，但西华县人民政府没有证据证明其向高勤中送达被诉复议决定书的具体时间，一审法院采信高勤中所述的收到复议决定书的时间为2016年7月14日，高勤中于2016年7月28日提起本案诉讼，并不超过起诉期限。姓名为李德力的《街道开发建设用地许可证》没有存根档案，李德力也提供不出该证的原件，清河驿乡人民政府也并不认可其下属机构曾经颁发过该证，所以西华县人民政府以该行政行为并不存在为由驳回高勤中的复议请求并无不当。综上，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条之规定，作出（2016）豫16行初187号行政判决，驳回高勤中的诉讼请求。

高勤中不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为：高勤中提供的姓名为李德力的《街道开发建设用地许可证》没有档案记录，李德力也不能提供该证的原件,清河驿乡人民政府亦不认可案涉颁证行为存在,西华县人民政府以案涉颁证行为不存在为由作出被诉复议决定并无不当。一审判决驳回高勤中的诉讼请求正确，应予维持。高勤中的上诉理由不能成立，不予支持。据此判决驳回上诉，维持一审判决。

高勤中向本院申请再审称：一、一审和二审程序违法。二审判决是在十二个月之后才作出，严重超过法定审限；清河驿乡人民政府依法应列为共同被告，一审和二审均错列为第三人，明显违法。二、一审和二审判决遗漏诉讼请求。1.遗漏再审申请人请求确认被诉的《街道开发建设用地许可证》无效的诉讼请求。既然认定被诉许可证无原件，无档案，又不是行政机关颁发的，就应当依法认定其无效。2.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。”第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”依据《行政诉讼法》第六十一条规定，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。再审申请人对本案所涉土地已使用管理60余年，依法应当判决由再审申请人继续使用管理为妥。综上，请求：撤销一审和二审行政判决；公正改判，确认被诉的《街道开发建设用地许可证》无效，同时决定涉案河沟荒地归再审申请人管理。

本院认为：本案是因为再审申请人高勤中挑战原审第三人李德力所持有的《街道开发建设用地许可证》的效力而引起。高勤中在再审申请中针对被诉行政复议决定和一、二审裁判提出了一系列质疑，本院对此逐一进行了审查。

一、共同被告问题

再审申请人高勤中认为，“清河驿乡人民政府依法应列为共同被告，一审和二审均错列为第三人，明显违法。”本院注意到，再审申请人在向一审法院提交的起诉状中，的确是以西华县人民政府和清河驿乡人民政府为共同被告，《行政诉讼法》第二十六条第二款也确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。但共同被告的前提是，“复议机关决定维持原行政行为”。所谓“维持”，既包括明确表示的“维持”，也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”、但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为“维持”，关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回，则无论是驳回复议申请，还是驳回复议请求，均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断，而不能定性为“维持”，进而也就不符合共同被告的条件。行政复议和行政诉讼一样，都是对于行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济，因此，行政行为存在，不仅是受理行政诉讼，同样也是受理行政复议申请的首要条件。如果复议机关以被申请的行政行为不存在为由驳回复议申请或者驳回复议请求，就不属于对于原行政行为的“维持”，因为一个并不存在的行政行为无从维持。本案中，复议机关认为，被申请的《街道开发建设用地许可证》在清河驿乡人民政府没有档案记录，第三人李德力也提供不了原件，因此“无法确认清河驿乡政府的行政行为存在”。尽管复议决定主文是“驳回申请人的行政复议请求”，但从复议决定的名称以及复议决定以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项为法律依据来看，确实是以“行政复议申请不符合受理条件”为由驳回，并不属于对原行政行为的实质意义上的“维持”。原审法院不适用共同被告的规定，并无不妥。在复议决定的性质是不予受理复议申请，且原行政行为不存在的情况下，经原审法院释明，再审申请人选择以复议机关为被告，符合《行政诉讼法》第二十六条第三款的规定；将清河驿乡人民政府列为第三人，也有利于查清案件事实。

二、遗漏诉讼请求问题

再审申请人还主张，“一审和二审判决遗漏诉讼请求”。一是遗漏了请求确认被诉的《街道开发建设用地许可证》无效的诉讼请求。其认为，“既然认定被诉许可证无原件，无档案，又不是行政机关颁发的，就应当依法认定其无效。”二是遗漏了相关民事争议的审理。其认为，“依据《行政诉讼法》第六十一条规定，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。再审申请人对本案所涉土地已使用管理60余年，依法应当判决由再审申请人继续使用管理为妥。”对此本院认为，诉讼请求既是原告就争议事件提出的权利主张，也是人民法院审理与判决的内容，诉讼正是围绕着诉讼请求这个诉讼对象而开始、发展乃至终了。根据《行政诉讼法》第九十一条的规定，原判决、裁定遗漏诉讼请求的，构成应当再审的法定事由。但是，诉讼请求应当以起诉状的记载为准，并且以此界定法院的具体审理范围。本案中，再审申请人在起诉状中确曾提出撤销清河驿乡人民政府给李德力颁发的《街道开发建设用地许可证》的诉讼请求，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的规定，请求撤销一个行政行为与请求确认一个行政行为无效，分属不同的诉讼请求。固然，行政行为的违法与无效只是在违法的程度上有所不同，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，人民法院可以不拘泥于原告的诉讼请求究竟是撤销还是确认无效，而是基于被诉行政行为的违法程度依职权作出相应判决，但是，无论是撤销一个行政行为，还是确认一个行政行为无效，前提都应当是被诉行政行为确实存在。在被诉行政行为不存在的情况下，无论是请求撤销还是请求确认无效都不符合法定申请复议的条件和起诉条件，更无从谈起由撤销之诉到确认无效之诉的转换。本案中，被诉的《街道开发建设用地许可证》是否存在之“无法确认”，已如前述，原审判决在这种情况下认可驳回复议请求的复议决定，并驳回再审申请人的诉讼请求，并无不妥。本案的另一个客观情况是，虽然起诉状中所列被告既包括复议机关又包括作出原行政行为的行政机关，但再审申请人在法院的释明下，最终只选择了复议机关为被告，这样的话，针对原行政行为的撤销请求事实上也已经视为放弃。

至于再审申请人提出的“遗漏了相关民事争议的审理”，则并不是一个纯粹的遗漏诉讼请求问题，因为按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十七条和第一百四十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议的，“应当在第一审开庭审理前提出”，并且，“民事争议应当单独立案”。再审申请人请求一并解决他与第三人李德力的土地权属争议，并没有在第一审开庭审理前提出，更没有就相关民事争议单独立案，因此，所谓遗漏该项诉讼请求的主张亦不能成立。再审申请人援引《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关条款，以主张其所享有的实体权利，但该规定第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”对于这类“法律规定应当由行政机关先行处理的”争议，即使当事人在行政诉讼中提出一并解决的请求，人民法院也应当按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十九条第一款第一项的规定，作出不予准许的决定。

三、二审严重超过法定审限问题

再审申请人还认为：“二审判决是在十二个月之后才作出，严重超过法定审限。”对此本院认为，《行政诉讼法》第八十八条确实规定，人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。但该条同时规定，有特殊情况需要延长的，经批准可以延长。另根据《行政诉讼法》第九十一条第五项的规定，“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的”，才构成提起再审的法定事由。本案并不存在影响公正审判的情形，即使确实有审理期限过长的问题，也不宜仅仅以此为理由提起再审，因为再走一遍诉讼程序，对缩短审理期限于事无补。

本案之所以发生，表面看来是被诉《街道开发建设用地许可证》的真伪存否问题，实质却是再审申请人与第三人李德力之间的土地权属争议。对于土地权属争议，《中华人民共和国土地管理法》以及相关法规、规章规定了专门的行政处理程序，再审申请人可以依照相关规定向有管辖权的行政机关提出解决的申请。综上，再审申请人的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人高勤中的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎　巍

审 判 员　仝　蕾

二〇一八年六月二十九日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　王昱力