最高法院案例 : 承租人与土地转移登记行为不具有利害关系

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般应仅指行政法上的利害关系。而只有相关行政法要求行政机关，在作出被诉行政行为时必须对某人的特定权益予以考虑甚至必须予以保护，才能认定法律上利害关系的存在。否则，即便某人客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。从土地管理法及有关规定上看，关于办理土地转移登记及颁发国有土地使用证当中，行政机关是否考虑原租赁权意见的问题，并无明确要求。结合合同相对性原理，租赁权人可以基于租赁合同要求对方履行合同或者追究其违约责任，但不能对抗原权利人处分土地的权利，亦不能阻止买受人获得土地使用权，行政机关基于上述处分作出转移登记时当然也无须考虑租赁人的意见，因此，租赁人与土地转移登记之间并无法律上的利害关系。

（2018）最高法行申1491号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：武玉明，男，1956年1月5日出生，汉族，住河北省张家口市桥西区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：冯艳，男，1968年1月8日出生，汉族，住河北省张家口市桥西区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省张家口市人民政府，住所地：河北省张家口经济开发区长城西大街通泰大楼。

法定代表人：武卫东，该区人民政府市长。

再审第三人（原审第三人）：河北省张家口经济开发区老鸦庄镇宁远堡村民委员会，住所地：河北省张家口经济开发区老鸦庄镇宁远堡村。

法定代表人：张树军，该村民委员会主任。

再审第三人（原审第三人）：河北省张家口市长江房地产开发有限责任公司，住所地：河北省张家口市桥东区建设东街27号。

法定代表人：张全胜，该公司董事长。

再审申请人武玉明、冯艳因诉河北省张家口市人民政府土地登记一案，不服河北省高级人民法院（2017）冀行终693号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一审法院查明，武玉明、冯艳以张家口市北方方佳彩瓦有限公司（以下简称方佳彩瓦公司）的名义，于2007年6月30日与赵振库、张家口经济开发区老鸦庄镇宁远堡村民委员会（以下简称宁远堡村委会）达成租赁协议，租赁位于机场路附近的土地约3.14亩进行使用。合同履行期间，方佳彩瓦公司注销登记，武玉明、冯艳经宁远堡村委会同意继续使用租赁的土地。张家口市长江房地产开发有限责任公司（以下简称长江房地产公司）于2009年通过拍卖获得了位于飞机场路南的一块土地，于2014年12月19日办理土地使用证。

另查明，2015年8月，长江房地产公司将武玉明、冯艳诉至河北省张家口经济开发区人民法院，称其通过竞拍取得了宁远堡村委会抵顶给张家口市城郊农村信用联社的土地，并已于2014年办理了国有土地使用证，现武玉明、冯艳建设的部分房屋占用了该公司东北角部分土地，要求武玉明、冯艳予以返还。河北省张家口市中级人民法院于2016年11月30日作出（2016）冀07民终2468号民事判决，判决武玉明、冯艳于判决生效后三十日内拆除侵占长江房地产公司面积为767.94平方米土地上的建筑。

一审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定”有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的。”本案中，武玉明、冯艳请求撤销张家口市人民政府颁发的张市高新国用（2014）第035号土地使用证，该诉讼标的已被（2016）冀07民终2468号民事判决所羁束。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定驳回武玉明、冯艳的起诉。

武玉明、冯艳不服，向河北省高级人民法院上诉称：一、一审法院适用法律错误。本案诉的是河北省张家口市人民政府为长江房地产公司颁发国有土地使用证的具体行政行为，而长江房地产公司诉武玉明、冯艳系物权保护纠纷，法院作出的（2016）冀07民终2468号民事生效判决与本案并非同一诉讼标的。一审法院以该民事判决羁束本案为由裁定驳回上诉人的起诉，法律适用错误。二、再审申请人向张家口经济开发区国土资源局提出信息公开申请，要求公开向长江房地产公司出让该宗地办理程序的全部卷宗。再审申请人经查阅发现，该宗土地出让审查期间，有相邻单位宁远堡村委会和河北燕兴机械厂有限公司对该宗地提出权属异议的记载，但没有在信息公开的档案中发现该两单位提出异议的书面文件，也没有土地部门依据《土地权属争议调查处理办法》规定的程序进行调查核实和驳回异议的书面文件。

二审法院查明事实与一审法院查明事实基本一致。

另查明，河北省张家口市中级人民法院（2016）冀07民终2468号民事判决认定：2005年，宁远堡村委会因其所办企业欠河北省张家口市城郊农村信用联社宁远堡农村信用社765万元贷款不能偿还，与张家口市农村信用联社签订了资产置换协议书，宁远堡村委会将位于张宣公路东机场路南宁远砖厂49.32亩国有土地及建筑物抵顶给信用联社。2009年9月3日，信用联社将该地块委托拍卖公司公开拍卖，长江房地产公司拍得该宗土地并交付土地款项，次日，拍卖公司向长江房地产公司和信用联社发出拍卖成交确认书、移交标的通知书。2014年河北省张家口市人民政府为长江房地产公司颁发了张市高新国用（2014）第035号国有土地使用证。武玉明、冯艳在该宗土地上建造厂房仓库，2015年7月23日，长江房地产公司向武玉明、冯艳发出书面通知，要求其于2015年7月29日前拆除所建房屋。经沧州市科技事务所司法鉴定中心鉴定所建房屋及围墙占用了长江房地产公司土地使用证确定的用地范围，占地面积为767.94平方米。该民事判决判决武玉明、冯艳于判决生效后三十日内拆除侵占长江房地产公司面积为767.94平方米土地上的建筑。

二审法院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。据此，民事生效判决张家口市中级人民法院（2016）冀07民终2468号民事判决认定：经沧州市科技事务所司法鉴定中心鉴定，武玉明、冯艳所建房屋及围墙占用了长江房地产公司土地使用证确定的用地范围，占地面积为767.94平方米。即武玉明、冯艳本案所涉租用土地位于长江房地产公司张市高新国用（2014）第035号国有土地使用证用地范围内。而上述国有土地使用证范围内土地自2005年经宁远堡村委会抵顶给张家口市城郊农村信用联社后，2009年通过公开拍卖方式已出让给长江房地产公司使用，2014年河北省张家口市人民政府为长江房地产公司颁发张市高新国用（2014）第035号国有土地使用证。而武玉明、冯艳作为宁远堡村所涉土地的承租方，与河北省张家口市人民政府为长江房地产公司颁发国有土地使用证这一具体行政行为之间不具有法律上的利害关系。因此，一审法院裁定驳回武玉明、冯艳起诉的结果并无不当。再审申请人武玉明、冯艳的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。

武玉明、冯艳不服，向本院申请再审，请求依法撤销河北省张家口市中级人民法院作出的（2016）冀07行初21号行政裁定书、河北省高级人民法院作出的（2017）冀行终693号行政裁定书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第91条第（四）款之规定，对该案依法再审。主要事实和理由为：一、再审申请人与再审第三人长江房地产公司取得的国有土地使用证具有利害关系。2009年长江房地产公司购买得到河北省张家口市城郊农村信用联社拍卖的宁远堡村委会置换的土地，随后于2014年办理了国有土地使用证。在勘定土地四至边界时，长江房地产公司与宁远堡村委会在明知道该土地存在租赁合同前提下，并未通知再审申请人参与指界。故，再审申请人现因民事生效判决需要退出租赁土地和拆除地上建筑物，与长江房地产公司取得的国有土地使用证具有利害关系。二、再审申请人向河北省张家口经济开发区国土资源局提出信息公开申请。再审申请人经查阅发现，该宗土地出让审查期间，有相邻单位宁远堡村委会和河北燕兴机械厂有限公司对该宗地提出权属异议的记载，但没有在信息公开的档案中发现该两单位提出异议的书面文件，也没有土地部门依据《土地权属争议调查处理办法》规定的程序进行调查核实和驳回异议的书面文件。

本院认为，本案争议的焦点问题是，作为承租方的再审申请人，对被申请人为长江房地产公司颁发国有土地使用证这一具体行政行为提起诉讼，是否具有原告主体资格。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般应仅指行政法上的利害关系。而只有相关行政法要求行政机关，在作出被诉行政行为时必须对某人的特定权益予以考虑甚至必须予以保护，才能认定法律上利害关系的存在。否则，即便某人客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。从土地管理法及有关规定上看，关于办理土地转移登记及颁发国有土地使用证当中，行政机关是否考虑原租赁权意见的问题，并无明确要求。结合合同相对性原理，租赁权人可以基于租赁合同要求对方履行合同或者追究其违约责任，但不能对抗原权利人处分土地的权利，亦不能阻止买受人获得土地使用权，行政机关基于上述处分作出转移登记时当然也无须考虑租赁人的意见，因此，租赁人与土地转移登记之间并无法律上的利害关系。

本案中，再审申请人作为承租人与宁远堡村委会签订租赁协议，双方之间形成租赁关系。《中华人民共和国合同法》第229条规定”租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力”。这里所说的不影响租赁合同的效力是指，租赁物的所有权发生变动后，其设定在该租赁物上的租赁合同仍然存在，在承租人与受让人之间无须另行订立租赁合同，受让人在受让该租赁物的所有权时就与承租人产生了租赁合同关系，成为一个新的出租人，承继原出租人的权利和义务，受让人要受该租赁合同的约束。即使双方签订的租赁合同合法有效，再审申请人作为争议所涉土地的承租方，仅仅与受让人即长江房地产公司产生租赁关系，而并不与河北省张家口市人民政府为长江房地产公司颁发国有土地使用证这一具体行政行为之间具有法律上的利害关系。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；不符合法定起诉条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，一、二审法院驳回再审申请人的起诉，并无不当，本院应予维持。

综上，武玉明、冯艳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人武玉明、冯艳的再审申请。

审判长　　王振宇

审判员　　张　艳

审判员　　李纬华

二〇一八年六月二十八日

书记员　　薛　菁