最高法院案例 : 行政赔偿责任的构成要件

国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，可以请求承担行政赔偿责任，但是需要同时满足诸如侵权行为主体、执行职务行为、发生损害事实、存在因果关系等构成要件。

（2017）最高法行申3860号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵百长，男，1961年6月11日出生，汉族，住山东省济南市长清区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省济南市长清区人民政府。住所地：山东省济南市长清区清河街****号。

法定代表人：赵居安，该区人民政府区长。

再审申请人赵百长因诉山东省济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）强制拆除行为违法并要求行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院作出的（2016）鲁行终1668号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

赵百长以长清区政府的强制拆除房屋的行为违法，侵犯其合法权益为由，向山东省济南市中级人民法院起诉，请求判决确认长清区政府强制拆除其位于济南市长清区××办事处××号位置的房屋的行为违法，判令长清区政府恢复涉案房屋原状，赔偿因强拆行为造成的财产损失共计306.6万元（其中包括：电视7000元、音响设备6000元、话筒12200元、冰箱等电器3000元、高压锅等炊具3200元、自行车600元、沙发等家具8000元、佛像香炉等物品16000元、乒乓球台等物品6000元、衣物被褥等物品4000元，上述物品共计6.6万元。此外，还包括珍宝龙珠、观世音画像共计300万元。）。

一审法院查明：赵百长在济南市长清区××办事处××号拥有合法房屋，房屋所有权证为济房权证长字第××号，证载建筑面积55.25平方米，土地性质为集体土地。长清区济南轨道交通R1线建设指挥部于2015年7月8日作出《致平安街道大范、小范两村村民的一封信》，该信载明：“济南轨道交通R1线是市委、市政府确定的基础设施重点工程，同时也是一项重要的民生工程、德政工程。……根据工程建设需要，需对大范、小范两村实施整村搬迁。……广大村民的房屋要限期拆迁。……按照方案要求，自2015年7月13日起，安置补偿协议的签订和腾空房屋时间总计90天……。所腾空房屋由济南轨道交通集团有限公司委托专业拆迁队伍依法拆除。其他任何单位和个人不得擅自拆除，否则一切后果自负。”该信还包括政策依据及安置补偿有关规定等内容，明确了土地及地上附着物的补偿标准、各类房屋及附属物的搬迁补偿标准、村民安置的方式及标准等内容。长清区济南轨道交通R1线建设指挥部由长清区政府成立。赵百长的房屋在搬迁范围内，在安置补偿协议的签订期限内，赵百长未签订安置补偿协议。2016年1月18日，赵百长的房屋被拆除。赵百长对强拆行为不服，以长清区政府为被告提起本案诉讼。

另外，在本案第一次庭审过程中，长清区政府否认强拆行为系其所为，因此一审法院责成长清区政府对赵百长房屋被拆除情况予以调查，长清区政府经调查后出具《关于赵百长诉长清区政府相关情况的说明》，该说明载明：赵百长至今未签订补偿安置协议，其房屋确已倒塌，但对房屋倒塌的原因均不知情。2016年6月28日，赵百长向一审法院提出《财产损失价格评估鉴定申请书》，请求对被拆除房屋的房地产市场价格、土地使用权价值及被毁坏和灭失物品的价值进行评估鉴定。一审法院依法对该申请予以处理。2016年8月2日，一审法院技术室出具(2016)鲁01委字210号《退卷函》，山东正诚土地房地产评估有限公司出具了《评估说明》，山东天健兴业资产评估有限公司出具了《不具备资产评估条件的情况说明》，认为赵百长提出的评估事项不具备评估条件，无法进行评估。

一审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，长清区济南轨道交通R1线建设指挥部由长清区政府组建成立，根据该指挥部于2015年7月8日作出的《致平安街道大范、小范两村村民的一封信》，可以认定在其辖区内济南轨道交通R1线建设项目相关安置补偿工作由其具体实施，故拆除赵百长涉案房屋的行为应当系其所为，由于该指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关长清区政府承担相应的责任。长清区政府系本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”长清区政府在本案中未提交证据证明拆除涉案房屋行为的合法性，赵百长请求法院确认长清区政府强拆行为违法的主张应予支持。关于要求长清区政府恢复涉案房屋原状，并赔偿因强拆造成的财产损失的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三、四项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；”赵百长的房屋已灭失，其要求恢复原状已无可能，长清区政府应当给付相应的赔偿金。赵百长提交的长清区济南轨道交通R1线建设指挥部《致平安街道大范、小范两村村民一封信》，明确了土地及地上附着物的补偿标准、各类房屋及附属物的搬迁补偿标准、村民安置的方式及标准等内容，说明长清区政府并未拒绝其房屋搬迁的安置补偿要求。因此，赵百长应当先行与政府相关部门就其房屋搬迁安置与补偿问题进行协商，协商不成时可以另行主张权利。对赵百长要求恢复房屋原状的诉讼请求，应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。赵百长请求法院判令长清区政府对强行拆除其房屋造成的家庭财产损失约计306.6万元进行赔偿，应当承担相应的举证责任。赵百长主张的全部财物损失中包括约计6.6万元的沙发、茶几、桌椅、柜子及冰箱、电暖器、微波炉、电视等物品，均属于合理的日常生活用品，长清区政府对该部分财产损失不予认可应当承担举证责任。长清区政府未能举证证明赵百长被拆的房屋内实际物品的情况，因此长清区政府应对该6.6万元财产损失承担赔偿责任。赵百长提交的证据尚不足以证明其主张的其它大宗财物确系因其房屋被拆除而灭失的事实，可待证据充分后另行主张。据此，一审法院于2016年8月18日作出（2016）鲁01行初101号行政判决：一、确认长清区政府于2016年1月18日拆除赵百长房屋的行为违法；二、长清区政府于本判决生效之日起10日内赔偿赵百长财产损失6.6万元；三、驳回赵百长的其他诉讼请求。

赵百长不服一审判决，向山东省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，改判将涉案房屋恢复原状，并赔偿其财产损失300万元。二审法院对一审法院认定的案件事实予以确认，并以与一审判决基本相同的理由，于2016年12月19日作出（2016）鲁行终1668号行政判决：驳回上诉、维持一审判决。

赵百长向本院申请再审，请求判决撤销一、二审判决，依法改判恢复房屋原状，或者依据周边房地产市场价值赔偿房屋损失以及赔偿其他财产损失300万元。主要的事实和理由为：（一）关于不动产赔偿，原审法院应当判决长清区政府将违法强拆的房屋恢复原状，在不能恢复原状的情况下应当判令长清区政府承担赔偿责任，按照实际市场价值给付相应的赔偿金。（二）关于动产赔偿，在长清区政府违法的强拆行为导致再审申请人无法举证的情况下，长清区政府应当承担举证不能的不利后果，对房屋内另外300万元的物品损失承担赔偿责任。

本院认为：针对再审申请人赵百长有关恢复涉案房屋原状、赔偿300万元珍宝龙珠、观世音画像损失的诉讼请求，一、二审法院所作判决是否合法妥当是本案的争议焦点。国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，可以请求承担行政赔偿责任，但是需要同时满足诸如侵权行为主体、执行职务行为、发生损害事实、存在因果关系等构成要件。本案中，由于长清区政府未提交证据证明强制拆除赵百长房屋行为的合法性，一、二审法院据此确认被诉强拆行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款有关被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据之规定。长清区政府应当对其违法行为造成的损害，承担行政赔偿责任。具体分析如下：

（一）关于动产损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”赵百长有关沙发、茶几等6.6万元的赔偿主张，属于合理的日常生活用品，其在原审期间已经向法院作了必要陈述；而长清区政府作为经法院认定的违法强拆主体，在未能提供证据证明涉案房屋内实际物品状况的情况下，如果对再审申请人所主张的这部分合理的日常生活用品损失不予认可，应当承担举证责任。一、二审法院结合当事人主张、在案证据以及运用生活经验、生活常识等酌情判令长清区政府赔偿6.6万元损失，并无不当。至于赵百长另外要求赔偿的300万元珍宝龙珠、观世音画像损失，属于非日常生活用品的大宗财物，其应当提供有说服力的证据证明这些大宗财物在拆除现场客观存在以及各自具体价值。否则人民法院亦无酌定之基础依据。而赵百长在原审期间其所提交的证据亦不足以证明所主张的300万元大宗财物之存在，该财物的损失与被诉强拆行为之间的因果关系更无从谈起。因此，原审法院判决驳回其相关诉讼请求，同时指出待证据充足后其可另行主张，可视作保留其后续依法寻求救济之权利，并无不当。

（二）关于不动产损失。赵百长曾在一审中申请对被拆除房屋的房地产市场价格、土地使用权价值及被毁坏和灭失物品的价值进行评估鉴定，一审法院委托两家评估公司后均因评估事项不具备评估条件为由，无法进行评估；山东省人民政府作出的建设用地批复、济南市人民政府作出的征收土地公告以及《致平安街道大范、小范两村村民的一封信》，可以证明征地补偿程序已经启动，长清区政府对其承担相关的安置补偿义务。在委托评估客观不能、涉案房屋已经灭失的情况下，一、二审法院判决驳回恢复房屋原状的诉讼请求并建议赵百长先行与当地政府部门就安置补偿问题进行协商、协商不成时可另行主张权利。此种处理方式建立在恢复原状客观上已不可能的基础之上，同时也实际上声明和强调了长清区政府的后续相关义务，并无明显不当。虽然未述及赔偿略显不妥，但一定程度上亦有利于赵百长相关实体权益其后依法获得实现。各方当事人宜本着依法依规、合理预期等原则积极协商，就不动产安置等事项达成一致意见。如果仍无法达成一致意见，长清区政府有义务比照当地合理的补偿安置标准履行相关赔偿义务。赵百长如仍有异议，有权通过法定途径提出主张。

综上，赵百长的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人赵百长的再审申请。

审判长　　王晓滨

审判员　　张　艳

审判员　　李纬华

二〇一八年六月二十四日

书记员　　李林涛