人民司法案例：法无规定时对行政主体事实认定的审查
作者︱丁晓华（上海市第三中级人民法院）
原载︱《人民司法（案例）》2018年26期
在法无明文规定的情形下，行政主体在涉及民事权益的行政确认程序中，应当基于优势证据规则，作出更接近客观实际的事实认定。当行政主体的事实认定违反优势证据规则时，司法机关可以认定被诉行政行为主要证据不足，判决撤销行政主体的行政确认行为。
□案号一审：(2015)黄浦行初字第419号二审：(2016)沪03行终28号
【案情】
上诉人(原审原告)：胡某。
被上诉人(原审被告)：上海市社会保险事业管理中心(以下简称市社保中心)。
被上诉人(原审被告)：上海市人力资源和社会保障局(以下简称市人保局)。
2015年3月，胡某向市社保中心提出认定特殊工种工作年限的申请，理由是1981年10月至1985年11月、1987年11月至1993年1月期间，其在工厂从事细磨抛光工工种，该工种被工厂登记为有毒有害特殊工种。市社保中心经审查认为，胡某的个人原始档案材料中并未载明其曾从事过细磨抛光工这一特殊工种。因此，市社保中心根据沪劳保养发〔2000〕29号《上海市劳动和社会保障局关于本市从事特殊工种人员办理退休手续若干问题的通知》(以下简称沪劳保养发〔2000〕29号文)等文件的有关规定，告知胡某，不能认定其上述期限为特殊工种工作年限。胡某不服，向市人保局申请行政复议。市人保局维持了市社保中心作出的上述不予认定决定。
胡某仍不服，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼，请求撤销特殊工种工作年限不予认定决定以及上述行政复议决定。
【审判】
上海市黄浦区人民法院审理后认为，市社保中心经查，胡某的个人档案材料并未反映其曾从事细磨抛光工这一有毒有害工种，胡某提供的保健费支出凭证、工资单、技术等级证书等证据均为间接证据，故市社保中心认定胡某的申请不符合办理条件，已尽到了谨慎审查的义务，市社保中心不予认定决定并无不当。证人江某、沈某的证言与原始档案材料无法相互印证，故对胡某关于其从事特殊工种一定年限的主张，法院不予采信。依照行政诉讼法第六十九条之规定，上海市黄浦区人民法院判决驳回胡某的诉讼请求。
一审宣判后，胡某不服，向上海市第三中级人民法院提起上诉。
胡某上诉称，其于1978年11月进入上海光机所技校就读，1980年11月毕业分配进入上海光机所附属工厂，在光学车间从事光学冷加工工作，从事一线生产及工艺试制，直至1993年辞职离开该厂。因在厂期间接触有毒有害物质，其一直享受保健营养补贴。2010年其申请办理细磨抛光工有毒有害特殊工种岗位登记，获得审核通过，《个人特殊工种岗位登记表(表三)》上由上海光机所、市社保中心下属嘉定分中心盖章确认。因原单位只能提供其于1981年10月至1985年11月、1987年11月至1993年1月期间享受保健费的凭证，故其向市社保中心申请认定上述期间为从事有毒有害特殊工种的工作年限。上诉人认为，市社保中心不予认定决定错误，请求撤销原判，改判支持其在原审中的诉讼请求。
2016年2月25日，上海市第三中级人民法院公开开庭审理了此案。庭审结束后，合议庭评议认为，对胡某从事特殊工种的事实，虽缺乏直接记载其从事该工种的原始档案记录等直接证据，但众多的间接证据已经形成证据链，可以有效印证胡某从事特殊工种的事实。为此，合议庭前往上诉人原工作单位了解上诉人的工作情况，并与市社保中心及市人保局进行沟通。最终，市社保中心和市人保局表示愿意化解个案矛盾，同意认定胡某上述期间为特殊工种工作年限，并为其办理了提前退休手续。胡某向二单法院申请撤诉，本案以裁定准许撤诉方式结案。
【评析】
劳动和社会保障领域的行政确认行为，关系公民切身利益，但此类行政行为的作出往往缺乏法律法规的明文规定，需要依赖国务院部委、各省市相关行政职能部门的规范性文件。这些规范性文件具有政策性、地方性、程序性的特点，对如何认定事实往往语焉不详，造成行政主体对事实认定缺乏统一标准。本案即是典型的一例。因而，本文对法无明文规定情形下行政主体的事实认定开展研究，并进而探讨司法机关在此类情形下如何对行政主体的事实认定开展司法审查。
一、行政主体的事实认定标准
(一)本案相关法律渊源中缺乏事实认定标准
关于有毒有害特殊工种的规定，我国主要在提前退休的政策文件中有所涉及，如原劳动人事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》(劳人护〔1985〕6号)、劳动部办公厅《关于特殊工种提前退休问题的复函》(劳办发〔1997〕74号)、劳动和社会保障部办公厅《关于职工从事特殊工种的工作年限折算工龄问题的函》(劳社厅函〔2000〕143号)、国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》等文件。为具体执行国家政策文件，各省市分别制定了特殊工种人员如何提前退休的规定。如在本案中，主要适用的就是市人保局制定的沪劳保养发[2000]29号文。从该文的内容来看，有关特殊工种的部分，仅规定了具体的办事程序，但对于如何认定职工是否从事特殊工种，并未规定具体标准。
(二)本案行政主体认定事实应采纳证据优势规则
那么，在法无明文规定的情形下，行政主体的事实认定应当采纳怎样的证明标准？在行政程序中，证明标准是指在行政程序中利用证据对行政争议事实加以证明所要达到的程度，它通常为法律所明确规定。在美国，《联邦行政程序法》第556条规定：“任何证言或文书证据都可接受，但作为一种政策，机关应当规定不接受与案件无关的、无关紧要的，或者过于重复的证据。除非研究了全部案卷，或案卷中由当事人引用的并且有可靠的、有证明力的、可定案的证据佐证的那些部分，否则不得实施任何制裁，不得签发规章或裁决令。”[1]显然，行政机关在接受证据方面虽拥有很大自由，但行政机关用于定案的证据必须是可靠的、有证明力的。对此，王名扬教授认为，行政裁决的证明标准是有实质性的证据支持，即达到实质证明标准。对于何谓实质证明标准，一种解释认为，行政裁决正式听证中的实质性证据就是民事案件中的证据优势标准。行政机关根据占优势的证据来确定事实，作为裁决的根据。[2]
我国尚未制定统一的行政程序法，对行政程序事实认定中的证明标准问题，缺乏明确规定。但值得注意的是，最高人民法院《关于民事诉讼证据若干问题的规定》第73条规定，双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。这表明我国已将优势证据作为民事诉讼中原则性的证明标准。鉴于行政主体的行政确认行为往往影响行政相对人的民事权益，在法无明文规定的情形下，行政主体的事实认定标准，也可以参照民事诉讼领域认定事实的证据优势规则。当然，行政主体采用优势证据规则，至少应当符合如下要求：
1.证据本身具备真实性、合法性与关联性的特点。在民事诉讼中，原、被告均会对另一方证据的“三性”提出质证意见。在行政程序中，行政行为系由行政主体单方作出，因此行政主体负有对证据的“三性”加以审查的义务，不真实的证据、非法取得的证据，或与案件本身无关的证据，均应被排除在行政主体可接受的证据之外。
2.证据优势需根据证据本身的证明力确走。判断是否存在证据优势，不是简单地、形式主义地将证据相加，不是看证据数量的多寡、看证人人数的多少，而是要看证据证明力的大小、看其是否更有说服力。[3]
3.证据优势是较大优势而不是微弱优势。允许依据优势证据认定事实，并不意味着行政主体可以根据微弱的证据优势来认定案件事实。行政主体对证据具有优势必须达到确信的程度。只有通过事物发展概率合理评定证据证明待证事实成立与否的可能性，明显更接近客观事实，更符合事物发展概率的，才可认为其具有优势。[4]
二、司法机关对行政主体事实认定的审查标准
(一)司法机关事实认定的性质
在我国，行政诉讼中经常探讨的问题是，法院在审查行政行为合法性过程中，在多大程度上能够介入、评价并否定行政主体对事实的认定行为，即法院对事实问题的卑查范围。[5]可以说，在行政诉讼中，司法机关并非能够代替行政机关对证据问题作出判断，而仅仅是对行政机关的事实认定有无违反规则或标准作出判断，属于复审性质。换言之，法院审查的不仅是证据本身，还包括行政机关对证据的认定与取舍、衡量标准等问题。本案中，被诉行政行为是不予认定特殊工种工作年限的决定，因此司法机关需要审查的是，市社保中心采用哪些证据支撑该决定，胡某的主张有哪些证据，对这些证据的取舍与认定，市社保中心系采纳了何种证明标准，这一证明标准是否合理。
(二)关于司法机关事实审查标准的几类观点
司法机关对行政主体事实认定的审查属于复审性质，那么，在行政诉讼中，司法机关对行政主体的事实认定，应当采用怎样的审查标准？当前，理论界和实务界主要存在如下三种观点：
第一种观点认为，司法机关应当采纳排除怀疑标准。主要理由在于，我国1989年行政诉讼法第五十四条第(一)项规定，法院经过审理，认为具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。证据确凿意味着，对证据所要证明的事实需要排除合理怀疑，达到确凿的程度。
第二种观点认为，司法机关应当采纳优势证明标准。理由是，《最高人民法院公报》案例“廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”改变了案件事实清楚、证据确凿的传统证明标准，采用了优势证明标准。[6]
第三种观点认为，我国行政诉讼应当采纳多元化的证明标准。司法机关应当根据具体行政行为的种类、案件的性质以及对当事人权益影响大小等因素来确定一个多元化的证明标准。优势证据和排除合理怀疑等并存的多样化的证明标准，才能体现行政诉讼特有的性质。[7]
笔者赞同第三种观点，理由在于：行政诉讼具有对行政主体事实认定的复审性质，司法机关在对行政主体的事实认定进行审查时，应当坚持尊重行政主体事实认定的基本原则。尊重行政主体的事实认定，意味着应当允许行政主体在作出不同性质的行政行为时采纳不同的事实认定标准。譬如，在行政处罚程序中，鉴于公权力对私权利所具有的压倒性优势极易造成对相对人权益的侵犯，行政主体应当采纳排除合理怀疑的标准，但其证明标准又不应达到刑事诉讼的高度；在对民事权益争议进行处分的行政裁决程序中，则可以参照民事诉讼领域的证据优势规则。基于行政主体事实认定标准的不同，司法机关对行政主体事实认定的审查也应当采纳多元化的证明标准。
三、本案中司法机关对行政主体事实认定的审查标准
本案中，鉴于行政主体作出的行为不是行政处罚，而是对民事权益的行政确认行为，因此，在法无明文规定的情形下，行政主体应当采用证据优势规则。相应地，司法机关对行政主体事实认定的审查，也应当采纳证据优势规则。但与行政程序中行政主体仅对申请人一方的证据进行认定不同，在行政诉讼中，司法机关是对诉讼双方当事人的证据展开证明力分析，最终将按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据作为认定案件事实的依据。
为证明被诉行政行为的合法性，本案中，市社保中心以胡某的申请材料及其个人原始档案材料为证据，认为胡某材料中缺乏直接记载其从事细磨抛光工工种的文字。为证明被诉行政行为认定事实错误，胡某不仅提供了其申请时的材料作为证据，还在一审中提供了证人证言，证明其从事细磨抛光工工种这一事实。
二审法院对诉讼双方的证据及行政主体的事实认定标准经审查后认为，虽然胡某原始档案材料并未明文记载其从事细磨抛光工工种，但胡某档案材料中的职工登记表、转止表、工资级别登记表、升级登记表、津贴审批表、保健费支出凭证、工人技术等级证书等证据可以反映胡某从事一线生产并领取保健费；《个人特殊工种岗位登记表》(表三)证明胡某所在单位认可其从事细磨抛光工工种；证人证言也反映，胡某从事细磨抛光工工种。且在本案中，也无相反证据可以证明胡某未从事过上述特殊工种或工作年限与诉请不符的事实。市社保中心采纳排除合理怀疑标准作出不予认定决定，违背了证据优势规则的要求。二审法院认为，如果全案证据显示某一待证事实存在的可能性明显大于其不存在的可能性，使法官有理由相信它很可能存在，尽管还不能完全排除存在相反的可能性，也应当由行政主体根据优势证据认定这一事实的存在。本案中，胡某提供的证据可以反映，其从事细磨抛光工工种的可能性明显大于其不从事该项工种的可能性，因此，根据证据优势规则，市社保中心应当作出肯定性的结论。为了推进行政争议获得实质解决，合议庭与两被上诉人就法律问题进行了沟通，最终达成共识，胡某的特殊工种工作年限得到了认定，并顺利地办理了提前退休手续，实现了其提起行政诉讼的目的。
综上，劳动和社会保障领域的行政争议具有浓厚的地方性与政策性，政策文件的制定主体往往同时又是执法主体，因而在认定事实领域具有较大的自由裁量空间。为规范行政主体对事实认定的裁量权，在法无明文规定的情形下，司法机关应当根据不同性质的行政行为，确定行政主体应当采纳的事实认定标准。当行政主体对涉及民事权益的行政确认行为，不合理地采用排除合理怀疑的刑事认定标准时，司法机关应当发挥纠错功能，促进行政主体认定的事实更符合客观实际。
【注释】
[1]金承东：“论行政案卷排他原则的运作原理——听证者与决定者的统一机制”，载《行政法学研究》2009年第3期。
[2]徐继敏：“美国行政程序证据规则分析”，载《现代法学》2008年第1期。
[3]李浩：“差别证明要求与优势证据证明要求”，载《法学研究》1995年第5期。
[4]唐丽英：“论优势证据的内涵”，载《兰州学刊》2003年第5期。
[5]周欣：“从廖宗荣案论法院对行政行为的审查”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2008年第2期。
[6]黄琳：“优势证据在行政诉讼中的构成及适用——以廖宗荣案为分析对象”，载《证据科学》2014年第6期。
[7]王学东：“行政诉讼证明标准完善之探讨”，载《内蒙古电大学刊》2009年第5期。