最高法院案例 : 土地房屋征收过程中,违法强制拆除造成损失的赔偿
在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”补偿的基本原则，不违反法律规定。
（2017）最高法行申8578号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）长沙市星城家俱实业有限公司。
法定代表人陈和建。
委托代理人王正端。
被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省长沙市岳麓区人民政府。
法定代表人刘汇。
委托代理人李明清。
委托代理人王乐军。
被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省岳麓区城市管理综合执法大队。
法定代表人周永。
委托代理人李湘黔。
委托代理人肖斌。
再审申请人长沙市星城家俱实业有限公司（以下简称星城公司）因诉被申请人湖南省长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）、岳麓区城市管理综合执法大队（以下简称岳麓区城管大队）强制拆除及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年6月22日作出的（2016）湘行终313号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月13日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
星城公司位于长沙市××××办事处靳江村，原名长沙市岳麓区星城钢木家俱厂，后更名为长沙市星城家俱实业有限公司。1985年，星城公司在岳麓区××与××交界处建厂，建设一栋一层砖木结构房屋，占地2000余平方米。1997年12月，岳麓区政府为星城公司核发岳麓集建（1997）字第4000213号《集体土地建设用地使用证》，批准用地面积为3177.1平方米，使用期限为长期，用途为工厂。批准用地中，部分为新批，其余为星城公司1985年所建房屋部分用地。1998年12月8日，星城公司向岳麓区建委提交《关于办理房屋报建手续的报告》，靳江村民委员会（以下简称靳江村委会）和岳麓街道办事处经济贸易办公室（以下简称岳麓经贸办）均在报告上签署“请予支持办理”的意见。之后，星城公司在新批准用地范围内修建部分房屋。2002年1月，经岳麓经贸办和靳江村委会、靳江河村民小组同意，星城公司与周德云等五户相邻村民签订协议，将途经星城公司厂区的原村民通行道路封闭，村民改由星城公司已修好的道湖院（垸）中间公路及厂房东向简易通道通行，原道路（占地551.5平方米）由星城公司使用。2003年3月4日，经岳麓经贸办和靳江村委会、靳江河村民小组同意，星城公司与周德云、周学文二户签订协议，由星城公司按当时的长沙市征地补偿标准对周德云、周学文的房屋、设施进行测算征用，街、村、组配合负责周德云、周学文住房重建的选址、腾地及建房手续，费用由星城公司负责。2004年4月，星城公司向岳麓街道办事处、岳麓街道办事处国土管理所和靳江村委会提交《关于旧厂房改造的请示报告》，拟对1985年建造的旧厂房拆除重建。岳麓经贸办签署“急需改造”的意见，岳麓街道办事处国土管理所签署“情况属实”的意见。之后，星城公司对1985年所建房屋部分进行加层，部分进行原基改建；在原周家老屋占地范围，和厂区内原用于村民通行的道路占地范围，新建部分房屋。2006年3月9日，长沙市勘测设计院出具取放线回单、数字定位红线图凭证，通知星城公司凭此单到市政府服务中心规划局窗口领取回单。2007年7月20日，长沙市规划服务中心出具道路上线服务单，收取星城公司规划调查蓝线的相关文件。
2009年，岳麓区征地拆迁事务所对星城公司的房屋进行调查，并绘制私人房屋征地调查表（以下简称调查表），认定共10处房屋，房屋面积共计8915.21平方米，分别为：S1为3138.12平方米，S2为1524.27平方米，S3为399平方米，S4为448.4平方米，S5为1864.68平方米，S6为231平方米，S7为23.8平方米，S8为252.34平方米，S9为1012平方米，S10为21.6平方米；占地面积分别为S1为1046.04平方米，S2为508.09平方米，S3为199.5平方米，S4为448.4平方米，S5为1864.68平方米，S6为231平方米，S7为23.8平方米，S8为252.34平方米，S9为253平方米，S10为21.6平方米。对于各处房屋的具体建设年代，调查表未予认定。2010年1月20日，湖南省人民政府下发（2010）政国土字第69号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征用岳麓区靳江村集体土地21.8410公顷，用于长沙市洋湖医院建设，星城公司位于该征地范围内。2010年4月9日，洋湖垸水利综合整治工程拆迁指挥部（以下简称指挥部）、岳麓区人民政府征地办公室（以下简称岳麓区征地办）、长沙市国土资源局岳麓分局、长沙市规划局岳麓分局、区建设局、区房产局、拆迁指挥部岳麓分指挥部等单位，就星城公司拆迁补偿问题形成会议纪要，主要内容：“一、补偿原则：由于该企业用地手续完备，工商、税务手续完备，且为区域经济社会发展作出了积极的贡献，会议一致认为，对于该企业的补偿应按照依法依规、尊重历史和注重现实的原则进行补偿。二、补偿标准：由区规划分局按照规划部门进窗报批的相关手续认定房屋的补偿面积，剔除路幅上的建筑物面积后，参照国标系数进行计算，区征地办、区国土分局、区建设局、区房产局、区国土折迁事务所联合进行认定。面积依上述标准实勘后，确认补偿3177.7x1.2%=3812.52平方米。”2010年4月13日，岳麓区征地办在会审表上签署意见，同意会审意见，并加注说明：“另外，5102.69平方米按结构80%进行认定补偿。”2010年6月10日，岳麓区征地拆迁事务所对星城公司下达《征地补偿告知书》，认定房屋总建筑面积8915.210平方米，以区征地办组织四家职能部门会审，按证认定合法补偿面积3812.520平方米，征地补偿费用共计10196331.84元。星城公司对征地部门认定的房屋总建筑面积以及合法补偿面积和补偿金额有异议，双方协商未达成补偿协议。
2011年4月29日，指挥部出具证明，认为陈庆武、陈和建两户位于靳江河组的建房占用洋湖医院项目的用地，并影响工程进度。2011年5月1日，岳麓区城管大队以接指挥部举报为由，对星城公司立案查处。2011年5月18日，岳麓区城管大队作出岳城综罚字（2011）第053号行政处罚决定（以下简称053号处罚决定），责令星城公司在收到处罚决定书之日起二日内拆除其所建设的建（构）筑物，逾期不拆除，将报请岳麓区政府决定，组织强制拆除。星城公司不服，于2011年5月26日提起行政诉讼。2011年5月30日，岳麓区政府组织岳麓区城管大队对星城公司的房屋（以下简称涉案房屋）全部予以强制拆除。拆除过程未进行公证，拆除前也未进行相关财产清点登记，拆除后，被搬离的物品中，机器设备存放于靳江小学内露天空地，其他物品存放于靳江村二处房屋内。
星城公司不服053号处罚决定，提起行政诉讼。2011年8月10日，长沙市岳麓区人民法院作出（2011）岳行初字第49号行政判决，驳回星城公司的诉讼请求。星城公司不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。2014年6月25日，长沙市中级人民法院作出（2011）长中行终字第0204号行政判决，判决撤销一审判决，撤销053号处罚决定。2014年7月27日、28日，星城公司向岳麓区政府及岳麓区城管大队分别提出行政赔偿请求。岳麓区政府及岳麓区城管大队在法定期限内均未作出赔偿决定。2014年9月28日，星城公司提起本案行政诉讼，请求确认岳麓区政府、岳麓区城管大队强制拆除行为违法，赔偿强拆造成的损失共计54970761.37元（过渡费最终按实际过渡期计算确定），及其因违法强拆造成的其他损失；赔偿利息4134888.43元；登报赔礼道歉，恢复名誉，并追究相关责任人的法律责任。
一审期间，星城公司请求对室外设施和现存物品等价值进行鉴定，一审法院委托长沙市价格鉴定中心作出长价认鉴（2015）0356号价格鉴定结论书（以下简称356号鉴定报告），鉴定结论为：1.长沙市星城家俱实业有限公司现存物品价差无法鉴定；2.丢失物品在拆迁时段的价值、露天货场、麻石护坡（1）、麻石护坡（2）、征收周家老屋费用，在鉴定基准日的鉴定价格为人民币伍佰柒拾叁万柒仟捌佰柒拾柒元整（￥5737877元）。
二审期间，星城公司请求对涉案房屋价值进行评估。经当事人双方协商，共同选定湖南志成房地产评估有限公司（以下简称志成公司）对涉案房屋进行评估。2016年12月26日，志成公司作出志成估字（2016）第1102AHDA号《房地产估价报告》（以下简称1102AHDA号估价报告），估价结果为：参照长沙市人民政府令第103号《长沙市征地补偿实施办法》（以下简称103号令）规定的补偿标准，房屋补偿金额为20789905元（其中2年过渡费为5500530元）。参照长沙市人民政府发布的长政发（2013）23号《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（以下简称23号通知），房屋补偿金额为26465878元（其中2年过渡费为7040678元）。此外，调查表上涉及的仓库部分，因房屋已经灭失，无法确认该部分的装修装饰，故没有列入上述补偿金额范围，参照上述两个标准，涉及该仓库部分的装修装饰补偿金额分别为993921.50元和1283062.30元。
长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第00113号行政判决认为，53号处罚决定已被生效的（2011）长中行终字第0204号行政判决撤销，星城公司诉请确认执行该处罚决定的强制拆除行为违法符合法律规定。在涉案房屋及室外设施已灭失的情况下，实施强制拆除行为的岳麓区政府、岳麓区城管大队应当按23号通知规定予以行政赔偿。对于星城公司提出的赔偿请求，认定如下：涉案房屋的合法占地面积按4848.45平方米计算，合法建筑面积按9167.55平方米计算，结构及用途以调查表为准，建成年代均按超过5年计算；室外设施和周家老屋等赔偿，与103号令的补偿规定不符，不予支持；过渡补助费与103号令的计算时点不同，内在逻辑矛盾，不予支持；企业建设用地补助费、搬迁补助费、搬迁奖励费、机械拆除费、特殊补助等，由岳麓区政府、岳麓区城管大队按照实践做法、相同情况相同处理为原则予以处理；房屋内财产以拆除前十日对星城公司屋内物品所作的公证书为准予以赔偿，无法鉴定的物品，参照类似物品的鉴定价格，酌定为5万元；本案的鉴定费用因违法强拆行为而引发，由岳麓区政府、岳麓区城管大队承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）、（四）、（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认岳麓区政府、岳麓区城管大队强制拆除行为违法；二、由岳麓区政府、岳麓区城管大队在判决生效后的六十日内，按照103号令的现行补偿标准，共同赔偿星城公司涉案房屋及其室外设施的损失；三、由岳麓区政府、岳麓区城管大队在判决生效后六十日内，共同赔偿星城公司涉案房屋被拆除时的屋内财产损失5179878元及鉴定费用47600元，共计5227478元；四、驳回星城公司的其他赔偿请求。双方当事人均不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终313号行政判决认为，一审判决对违法拆除行为给星城公司造成财产损失范围认定不当，且没有具体赔偿金额，依法应予纠正。根据二审期间所作1102AHDA号估价报告和356号鉴定报告，对因违法拆除造成的被拆除房屋、其他室外设施、物品损失等三项损失综合认定，按照给付赔偿金的形式予以赔偿，共计27870584.5元，并支付相应利息。星城公司要求登报赔礼道歉、恢复名誉及追究相关人员责任的其他诉讼请求，以及要求支付过渡费的方式赔偿停产停业损失的上诉理由，和岳麓区政府、岳麓区城管大队的其他上诉理由，均于法无据，不予支持。一审鉴定费和二审评估费，因违法拆除造成损失的客观需要产生，应由岳麓区政府、岳麓区城管大队负担。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）、（四）、（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、维持一审判决的第一项和第四项；二、撤销一审判决的第二项和第三项；三、由岳麓区政府、岳麓区城管大队在本判决生效后十五日内，共同赔偿星城公司涉案房屋、相关设施和物品损失共计27870584.5元，及该笔款项自2011年5月30日房屋被拆除之日起至款项付清之日止按人民银行同期人民币整存整取五年期定期存款利率计算的利息。一、二审案件受理费共计100元、一审鉴定费47600元、二审评估费123898元，由岳麓区政府、岳麓区城管大队共同负担。
星城公司申请再审称：二审判决在认定赔偿款时，没有包含延期过渡补助费，延期过渡补助费应当参照103号令和23号通知的补偿标准进行分段计算。过渡补助费不仅包括正常的24个月的过渡补助费，还包括因违法强拆造成的延期过渡补助费。具体为：1.延期过渡补助费从违法强拆的行政行为作出的次月开始起算，到赔偿款支付之月止。即2011年6月至2013年9月，25元/单价×2/倍数×28个月/过渡期×9167.55平方米/房屋合法面积=12834570元；2.正常的24个月过渡补助费，从赔偿款支付之日的次月起至24个月满止。即2013年10月至2017年9月，32元/单价×2/倍数×48个月/过渡期×9167.55平方米/房屋合法面积=28162713.6元。共计40997283.6元。请求撤销二审判决，对本案进行再审，改判增加延期过渡补助费40997283.6元。
岳麓区政府答辩称：按照103号令的规定，补偿过渡补助费仅限于乡（镇、街道）、村企业房屋，而星城公司是自然人出资设立的有限责任公司，不属于过渡补助费的补偿范围。并且岳麓区政府已经按时履行生效的二审判决所确定的赔偿款。请求驳回星城公司的再审申请。
岳麓区城管大队答辩称：二审审理期间，双方协商确定的评估公司进行评估，房产补偿款中已经包含过渡补助费。现在星城公司针对过渡补助费再次提出请求，于法无据。请求驳回星城公司的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”补偿的基本原则，不违反法律规定。一、二审判决参照长沙市有关土地征收补偿标准，对星城公司作出行政赔偿，适用法律并无不当。星城公司主张，二审判决在认定赔偿款时，应当参照103号令和23号通知，支付延期过渡补助费。但是，103号令附件“关于企业房屋补偿标准”表4-3中，对过渡补助费的标准为，乡（镇、街道）、村企业房屋每平方米每月补助25元，过渡期为24个月。其中并没有所谓“延期过渡补助费”的规定。并且，在1102AHDA号估价报告中，已经明确将2年的过渡补助费计算在内，二审判决赔偿金额已经包含24个月的过渡补助费。星城公司请求参照103号令和23号通知规定，增加“延期过渡补助费”，缺乏法律根据。以此为由申请再审，本院不予支持。
综上，星城公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回长沙市星城家俱实业有限公司的再审申请。
审 判 员 龚 斌
审 判 员 曹 刚
二〇一七年十二月二十八日