最高法院案例 : 行政机关具有自我纠错的职权

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。根据该条规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。推而广之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。

（2018）最高法行申2218号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟卫东。

委托代理人杨文义（曾用名钟尚安）。系钟卫东堂兄。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省蕉岭县人民政府。

法定代表人刘彩波。

委托代理人陈建光。

委托代理人徐芳辉。

再审申请人钟卫东因诉被申请人广东省蕉岭县人民政府（以下简称蕉岭县政府）注销农村土地承包经营权证一案，不服广东省高级人民法院于2017年11月20日作出的（2016）粤行终1303号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年4月16日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2014年，广东省蕉岭县以1999年第二轮土地延包底册为依据，开展农村土地承包经营权确权登记、颁证工作。2014年4月9日，发包方蕉岭县广福镇豪岭村绿河经济合作社（以下简称绿河合作社）与钟卫东签订《农村土地承包合同》。同年4月18日，蕉岭县政府向钟卫东颁发蕉府农地承包权（2014）第44142710720612027J号《农村土地承包经营权证》（以下简称第44142710720612027J号承包证），该证载明承包地总数6块，其中，争议地“沙坪麦园里”地块面积1.6亩。2015年9月，蕉岭县广福镇豪岭村村干部发现，登记在豪岭村钟卫东等68户承包证上的“沙坪麦园里”土地，共110.59亩，属于国有土地，即向广福镇政府领导报告。2015年9月9日，广福镇政府向蕉岭县农业局提交《关于请求纠正广福镇豪岭村麦园排土地确权证错登的请示》。经向68户承包户做释明工作，其中60户交回《农村土地承包经营权证》，钟卫东等8户未交回。2015年11月30日，蕉岭县国土局出具《证明》，主要内容为：依据蕉岭县政府于1990年7月25日颁发的NO.0000157-NO.000159《国有山林证》及《广福茶场界址图》、梅州市人民政府于2000年6月26日作出的梅市府函（2000）29号《关于同意蕉岭县各镇（场区）联合勘定行政区域界线协议书的批复》，和蕉岭县政府于2006年10月27日给广东省蕉岭监狱（以下简称蕉岭监狱）核发的蕉府国用（2006）第060002号《国有土地使用证》（以下简称第060002号国有土地证）、NO.000159《国有山林证》等证据材料，坐落在广福镇豪岭村“沙坪麦园里”，面积为12.82亩的土地，属于蕉岭县政府的国有土地。2015年11月25日，蕉岭县农业局以《关于收回<农村土地承包经营权证>证书予以更正登记的通知》，通知钟卫东五日内交回第44142710720612027J号承包证进行更正，逾期将予以注销。同年12月9日，蕉岭县农业局又向钟卫东发出《告知书》，告知第44142710720612027J号承包证登记有误。同年12月28日，蕉岭县政府作出蕉府公（2015）33号《关于注销广福镇豪岭村绿河经济合作社8户承包户持有的<农村土地承包经营权证>的公告》（以下简称33号注销公告），注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证。2016年1月22日,钟卫东提起本案行政诉讼，请求撤销33号注销公告。

另查明，2009年1月，蕉岭监狱迁移至广东省××市，蕉岭监狱更名为广东省惠州监狱。2012年4月13日，广东省惠州监狱与蕉岭县政府签订《协议书》，由蕉岭县政府收回蕉岭监狱的8507.25亩原国有土地。土地收回后，蕉岭县国土局依法注销蕉岭监狱持有的第060002号国有土地证和NO.000159《国有山林证》。本案争议地“沙坪麦园里”在蕉岭监狱的国有土地范围内。还查明，1999年农村土地二轮延包底册中，钟卫东户承包责任田未记载有“沙坪麦园里”地块。

梅州市中级人民法院（2016）粤14行初40号行政判决认为，蕉岭县政府在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作时，误将不属于钟卫东1999年第二轮土地延包底册记载的承包地范围的“沙坪麦园里”1.6亩国有土地，登记到钟卫东的土地承包证上。蕉岭县政府发现登记错误后，向钟卫东作释明工作，通知其交回土地承包证予以纠正。在钟卫东逾期未交回的情况下，蕉岭县政府依法作出33号注销公告，注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回钟卫东的诉讼请求。钟卫东不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2016）粤行终1303号行政判决认为，钟卫东提供的1953年土改时期《土地房产所有证》、2014年《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》，不能证明涉案土地系集体所有的土地；其提交的1982年3月25日《会议纪要》，反而证明争议地系原蕉岭监狱使用的国有土地，绿河合作社无权将国有土地发包给钟卫东，颁发第44142710720612027J号承包证显然是错误的。蕉岭县政府发现错误登记后，依法注销该承包证，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十、二十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

钟卫东申请再审称：1.“沙坪麦园里”100多亩土地，历来是广福镇豪岭村绿河等村民小组所有，有1953年《土地房产所有证》、《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》为证。上世纪60年代，该片土地被蕉岭监狱前身广福农场挤占，但并没有依法征收为国有。2010年广福农场撤离后，绿河合作社村民收回被挤占的土地进行耕种，争议地仍应属于集体土地。2.钟卫东依法取得第44142710720612027J号承包证，承包经营权应受法律保护。蕉岭县政府以“工作失误、错登误包”为由注销承包证，没有法律依据。蕉岭县政府提供的原蕉岭监狱第060002号国有土地证已经作废，且该证登记蕉岭监狱座落地址在广福镇，而涉案土地在豪岭村，二者所指地块不是同一土地。3.二审于2016年7月7日受理，至2017年11月20日作出判决，违反法律规定的三个月审理期限，审判程序违法。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

蕉岭县政府答辩称：1.涉案“沙坪麦园里”土地确系国有土地，早在60年代初期设立广福农场（蕉岭监狱前身）时，“沙坪麦园里”土地即由国家征用，划拨给广福农场使用，土地性质应属国有。2009年蕉岭监狱迁移至惠州后，蕉岭县政府收回蕉岭监狱原使用的国有土地，“沙坪麦园里”土地属于蕉岭县政府为使用权人的国有土地，不是豪岭村或其下属村民小组集体所有的土地。2.钟卫东提交的土改时期《土地房产所有证》和《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》，不能作为土地权属的证据；1982年3月25日《会议纪要》所达成的协议，反而证明“沙坪麦园里”土地是国有土地。3.蕉岭监狱的土地涵盖广福镇的大坝、石峰、乐干、豪岭和铁坑五个村，其中监狱机关座落于广福镇，钟卫东将第060002号国有土地证中登记的监狱机关驻地，等同于监狱用地范围，明显是偷换概念、混淆视听。请求驳回钟卫东的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。根据该条规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。推而广之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。本案中，蕉岭县政府发现给钟卫东颁发第44142710720612027J号承包证行为错误后，经释明催告，要求钟卫东主动交回错误颁发的承包证，由蕉岭县政府予以更正，钟卫东拒不配合纠错，蕉岭县政府依法自我纠错，作出被诉33号注销公告，注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回钟卫东的诉讼请求，并无不当。钟卫东主张“沙坪麦园里”土地历来是广福镇豪岭村相关村民小组所有，但对上世纪60年代蕉岭监狱前身广福农场开始使用争议地的事实并不否认，只是认为当时没有依法征收为国有，所以土地仍属于其集体所有。然而，根据本案查明的事实，广福农场及其继受者蕉岭监狱不仅使用争议地，而且取得国有土地使用证，蕉岭监狱撤出后，注销其持有的国有土地使用证，并非意味着土地所有权回归原集体经济组织，而是收归蕉岭县政府管理。因此，钟卫东主张“沙坪麦园里”土地仍属于豪岭村相关村民小组所有，与事实不符，本院不予支持。钟卫东又主张，蕉岭县政府以“工作失误、错登误包”为由注销承包证，没有法律依据。如前所述，自我纠错是行政机关的法定职权，蕉岭县政府发现将国有土地给钟卫东等人错误颁发集体土地承包证，依法作出33号注销公告，具有法定职权和事实根据，符合法律规定。钟卫东自认为该行为没有法律依据，是对行政机关享有自我纠错法定职权的误解，该项申请再审理由不能成立。至于钟卫东关于蕉岭监狱持有的第060002号国有土地证不包括位于豪岭村的“沙坪麦园里”的主张，本院同意蕉岭县政府的答辩意见，监狱机关驻地的位置与土地使用权范围显然不是一个概念，根据本案查明的事实，第060002号国有土地证包含争议地“沙坪麦园里”，是不可否认的事实。钟卫东还主张二审超审限，审判程序违法。但是，根据行政诉讼法第九十一条第（五）项规定，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，才构成再审的充分理由，仅以审判程序违法为由申请再审，理由亦不能成立。

应当指出的是，蕉岭县政府给钟卫东颁发的第44142710720612027J号承包证，承包地总数6块。其中仅仅是“沙坪麦园里”1.6亩土地属于国有土地，颁证错误应予纠正，其余5块承包地的颁证行为，至今没有证据证明存在颁证错误问题。33号注销公告应当仅仅对“沙坪麦园里”1.6亩土地的颁证行为予以注销，其余不属于国有土地、属于钟卫东合法承包并取得承包证的土地承包经营权，依法应当受到保护。33号注销公告注销第44142710720612027J号承包证后，相关行政机关应当给钟卫东重新核发另外5块享有合法承包权的土地承包证。

综上，钟卫东的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回钟卫东的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　熊俊勇

审 判 员　刘艾涛

二〇一八年五月三十一日

法官助理　黄宁晖

书 记 员　陈清玲