最高法院案例 : 宅基地使用权取得的主体和程序

农村村民享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格，且只有本村村民才有资格取得该村的宅基地使用权，并应当先行向集体土地所有权人和所属村民委员会提出书面申请，村民委员会批准同意后，经乡镇政府审核、县级政府批准，方可取得集体土地建设用地使用证。

（2018）最高法行申3538号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）株洲县人民政府。住所地：湖南省株洲市株洲县渌口镇学堂路。

法定代表人刘克胤，县长。

委托代理人袁林松、文薇，该府法制办工作人员。

被申请人（一审原告、二审上诉人）孙伏良。

委托代理人孙成荫、朱喜林。

一审被告、二审被上诉人：株洲市人民政府。住所地湖南省株洲市天元区天台路58号。

法定代表人阳卫国，市长。

委托代理人叶贤德，该府法制办工作人员。

委托代理人张明明，湖南一星律师事务所律师。

一审第三人孙成荫，女，1969年10月10日出生，汉族，株洲县人民医院职工，住湖南省株洲县，系孙伏良侄女。

一审第三人朱喜林，男，1966年2月14日出生，汉族，株洲县火花塞厂职工，住湖南省株洲县，系孙成荫丈夫。

再审申请人株洲县人民政府（以下简称为株洲县政府）因被申请人孙伏良诉其与株洲市人民政府（以下简称株洲市政府）、第三人孙成荫、朱喜林土地行政管理及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院于2018年1月9日作出的(2017)湘行终838号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年5月23日立案受理,依法组成合议庭进行审查，并于2018年6月19日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人株洲县政府的委托代理人袁林松、文薇，被申请人孙伏良的委托代理人孙成荫、朱喜林，株洲市政府的委托代理人叶贤德、张明明，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

湖南省株洲市中级人民法院一审查明：孙伏良原户籍地为湖南省株洲县××桥乡××村火车××组××号，系农业户口，其侄女孙成荫、侄女婿朱喜林均为非农户口。2011年11月，孙成荫、朱喜林将孙伏良的户籍地伪造为株洲县南阳桥乡三望冲村袁家塘组，申请在三望冲村袁家塘组建房，该村民小组21户村民和村委会均签名认可，经南阳桥乡政府和株洲县国土资源局审核批准，株洲县政府于2013年1月4日向孙伏良颁发株县3B集用(2013)第012号《集体土地使用证》（以下简称012号《集体土地使用证》），使用面积为180㎡。2012年，孙成荫、朱喜林夫妇与孙伏良共同出资在孙伏良获取的三望冲村袁家塘组的宅基地建成一幢二层楼房，建筑面积约300㎡。2012年1月28日，孙伏良将户口从早禾冲村火车塘组28号迁入三望冲村袁家塘组07号附2号谢春桃的户头(农业户口)上。20l3年8月5日，孙伏良从谢春桃户头分户，立为三望冲村袁家塘组07号附2号附1号。2015年7月，株洲县国土资源局发现孙伏良申请012号《集体土地使用证》的户籍资料系伪造，请求株洲县政府撤销孙伏良的土地使用证。2015年8月31日，株洲县政府作出株县政发（2015）8号《关于撤销南阳桥乡三望冲村袁家塘组孙伏良等3户集体土地使用证的决定》，撤销颁发给孙伏良的012号《集体土地使用证》。随后株洲市政府作出(2016)株政复字第6号行政复议决定，维持株洲县政府的撤销决定。因株洲县政府未能保障孙成荫、朱喜林的陈述申辩权，程序违法，株洲市中级人民法院(2016)湘02行初3号行政判决撤销株洲县政府作出的撤销决定第一项和株洲市政府的行政复议决定。2016年10月18日，株洲县政府就处理孙伏良的土地使用权证举行听证会，并于2016年10月24日重新作出《关于确认株县3B集用2013第012号<集体土地使用证>无效的通知》（以下简称《确认无效通知》）。2017年2月21日，株洲市政府作出(2017)株政复字第11号行政复议决定（以下简称11号复议决定），维持《确认无效通知》。

株洲市中级人民法院（2017）湘02行初45号行政判决认为，本案争议焦点为株洲县政府作出的《确认无效通知》和株洲市政府作出的11号复议决定是否合法。株洲县政府的原行政行为因程序违法被撤销，原行政行为被撤销后，株洲县政府就处理孙伏良的土地使用证举行听证会，听证后重新作出《确认无效通知》。孙伏良认为新行政行为违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：”人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”但人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出的行政行为，不受此限。株洲县政府在充分保障当事人、利害关系人行使合法权益后重新作出《确认无效通知》并无不妥。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款：”农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”孙伏良取得的012号《集体土地使用证》系株洲县政府核发，株洲县政府有权对自己核发的集体土地使用权证书作出处理。即便是其所属部门或下级政府作出的行政行为，上级行政机关同样有权对下级行政机关作出的行政行为进行监督并作出处理。《中华人民共和国行政处罚法》第八条：”行政处罚的种类：(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第二十九条第一款：”违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”《湖南省土地登记办法》第三十一条规定，”采取欺骗手段获取土地权利证书的，或者伪造、涂改土地权利证书的，该土地权利证书无效，并由县级以上人民政府土地管理部门对有关责任人给予警告，可并处500元至1000元的罚款”。孙伏良伪造户籍信息，采取欺骗手段获取012号《集体土地使用证》属于无效证书，行政行为无效的后果是行政行为自始不发生法律效力，也永远不发生效力。株洲县政府确认孙伏良采取欺骗手段获取的012号《集体土地使用证》无效，是对自己所作出的行政行为的处理，并没有对行政相对人进行处罚，不属于行政处罚种类，不受两年处罚期限的羁束。尽管孙伏良的户口于2012年1月28日迁入三望冲村袁家塘组谢春桃户头，但其取得的012号《集体土地使用证》系伪造户籍资料而获，应当认定为无效。株洲县政府作出《确认无效通知》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。株洲市政府作出的11号复议决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回孙伏良的诉讼请求。孙伏良不服一审判决，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终838号行政判决认为，株洲县政府原作出的行政行为因程序违法被人民法院判决撤销，虽然人民法院没有同时判决株洲县人民政府重新作出行政行为，但作为县级人民政府，在本辖区内行使土地行政管理权是基于法律的授权，其可以依职权对其核发的《集体土地使用证》进行处理。且株洲县政府的原行政行为系因程序违法被撤销，重新作出行政行为也未与原行政行为基本相同，故孙伏良上诉称株洲县人民政府无权重新作出行政行为，新行政行为违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的上诉理由不能成立。此外，虽然《湖南省土地登记办法》第三十一条中有警告、罚款等行政处罚内容，但确认无效不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，不受两年处罚期限的羁束。孙伏良等虽在2011年11月伪造个人的户籍信息，申请在三望冲村袁家塘组建房，违反相关法律、法规的规定，但孙伏良的户口于2012年1月28日已迁入三望冲村袁家塘组谢春桃的户头。2012年3月5日，袁家塘组和三望冲村均在孙伏良的《个人建房用地申请表》上签署”情况属实”的意见。同日，南阳桥乡政府也签署了”同意按程序报批”的意见。株洲县国土资源局于2012年11月4日批准孙伏良个人建房用地，株洲县政府于2013年1月4日向孙伏良颁发012号《集体土地使用证》。孙伏良在最初申请建房时确无在三望冲村袁家塘组建房的主体资格，但在申请报批过程中，其户籍已迁入三望冲村袁家塘组，成为该集体经济组织成员，其早前提供的个人虚假户籍资料已得到补正和完善。且孙伏良的建房用地经过组、村、乡同意和有关行政机关的批准，孙伏良和第三人也据此投入资金将房屋建成。若孙伏良取得的《集体土地使用证》被确认无效，则其基于行政主体的授益性行为而产生的权益将难以得到保护。本案中，株洲县政府在行使行政职权时，没有根据本案的实际情况充分考虑相对人利益的保护与依法行政之间的权衡问题，没有遵循行政行为必须符合法律的目的，必须有合理的动机并考虑相关因素，应客观、适度、合乎情理的行政合理性原则。在孙伏良最初提供的个人虚假户籍资料已在申请程序中得到补正和完善的情况下，株洲县政府仍根据《湖南省土地登记办法》第三十一条的规定，作出《确认无效通知》，超出合理限度，行为明显不当。株洲市政府以11号复议决定予以维持亦属不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，本案被诉具体行政行为应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。孙伏良的上诉理由部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审行政判决；撤销株洲市政府11号复议决定和株洲县政府《确认无效通知》。

株洲县政府申请再审称：1.一、二审判决认为孙伏良户籍已迁入三望冲村袁家塘组，成为该集体经济组织成员属认定事实错误，孙伏良并不具备在三望冲村袁家塘组取得宅基地的法定实质要件。三望冲村袁家塘组的户籍，系孙伏良通过虚构事实等不正当的手段取得，该府查清事实后，向一审法院出具株洲县监察局对南洲派出所违规迁户的户籍民警的行政处理决定，且株洲县公安局人口与出入境管理大队于2018年1月23日将上述违规行为予以纠正，现孙伏良的户籍已经回到原居住地早禾冲村火车塘组28号。虽然袁家塘组和三望冲村在孙伏良的《个人建房用地申请表》上签署”情况属实”的意见，根据该府查明的事实，孙伏良在三望冲村袁家塘组”买地”建房，实为非法的土地交易行为，而并非可成为该集体经济组织成员的实质要件。2.二审判决适用法律错误。孙伏良系先建房，然后通过伪造户籍资料等方式骗取《集体土地使用证》，其权益并不是株洲县政府的授益性行为而产生，而是想通过非法手段使其非法权益披上合法外衣，不应当受到法律保护。”一户一宅基地”是我国土地集约化管理的基本原则，孙成荫、朱喜林在明知其不具备取得宅基地的情况下，假借孙伏良名义，在孙伏良实际上已建有农居的情况下，通过虚构户籍资料的不法行为，再次骗取”宅基地使用权”之行政许可，其行为悖离我国土地管理的基本原则，损害包括三望冲村广大村民的集体利益及社会公共利益。该府对该违法取得宅基地行为予以确认无效，是依法行政的具体表现。请求撤销二审判决，维持一审判决。

孙伏良及原审第三人孙成荫、朱喜林共同答辩称：孙伏良户口是经得三望冲全体村民签字同意，经得辖区派出所批准迁移，办理程序合法合理。孙伏良原住房为四十年的老旧房，且偏居山沟，年老多病，为投靠作为医务人员的养女，在离医院就近的规划区外荒山申请建房，征得村组全体签字同意，南阳桥乡同意、县国土部门批准，2013年取得农村土地使用证，程序合法。孙伏良的医保和养老保险缴入该村，成为该村民组织成员。孙伏良经层报批准取得农村土地证，虽然有瑕疵（虚假复印件）但不存在欺骗，接受法官和各位领导的批评教育，但也应得到包容和宽容，并于2012年得到补正和完善。孙成荫身为医务工作者，孝敬赡养长辈尽心尽力，不存在损害村民公共利益。二审判决客观公正，政府行为明显不当。请求维持二审判决。

株洲市政府没有提交书面答辩意见。

本院经询问另查明，株洲县监察局于2015年12月3日作出县监决（2015）6号《关于给予谭光强撤职处分的决定》，以谭光强在担任南阳桥乡国土员期间不正确履行工作职责，行为构成违纪为由，撤销其县国土局渌口中心所副所长职务；2015年12月21日作出县监决（2015）16号《关于给予肖育林记大过处分的决定》、县监决（2015）17号《关于给予付伟记过处分的决定》，以肖育林在南洲派出所分管户口工作期间，付伟在南洲派出所从事户籍管理工作期间，不正确履行工作职责，致使不符合迁户条件的谢春桃、孙伏良办理户口迁移手续，不符合迁户条件的王义芳开具正在迁户证明，造成王义芳违规办理建房手续并建房，影响南洲新区军警营院项目拆迁进程，构成违纪为由，决定给予肖育林行政记大过处分，给予付伟记过处分。中共株洲县纪律检查委员会于2015年12月3日分别作出县纪审（2015）29、30、31号批复，根据中共株洲县南阳桥乡委员会的请示，陈楚华在担任三望冲村原村支部书记期间，杨代全在担任三望冲村村主任和村支部书记期间，黄桂华在担任三望冲村村主任期间，不正确履行职责，行为构成违纪，对三人给予党内严重警告处分。株洲县政府提交的《常住人口登记表》显示，2018年1月23日，孙伏良的户口袁家塘组07号附2号附1号迁入南洲镇早竹村火车塘组28号。

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定”农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条第二款规定，农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。也就是说，农村村民享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格，且只有本村村民才有资格取得该村的宅基地使用权，并应当先行向集体土地所有权人和所属村民委员会提出书面申请，村民委员会批准同意后，经乡镇政府审核、县级政府批准，方可取得集体土地建设用地使用证。本案中，孙伏良于2011年11月申请在三望冲村袁家塘组建房，其提交的材料中存在伪造个人户籍信息的情形，但2012年1月28日孙伏良的户籍已从早禾冲村火车塘组迁入三望冲村袁家塘组。在最初申请建房时，孙伏良确无在三望冲村袁家塘组建房的主体资格，但在其申请报批过程中，其户籍已迁入该组，成为该集体经济组织成员，享有建房资格，其户籍资料已得到补正和完善。而且在2012年3月5日，袁家塘组和三望冲村均在孙伏良的《个人建房用地申请表》上签署”情况属实”的意见，同意孙伏良在该组建房。南阳桥乡政府、株洲县国土资源局分别进行审批，株洲县政府颁发《集体土地使用证》。孙伏良的建房用地经过组、村、乡同意和有关行政机关的审批，领取《集体土地使用证》，并投入资金建成房屋。虽然孙伏良在申请建房时提交的资料存在瑕疵，但该瑕疵在其办理户籍迁入手续后已经得到补正和完善，尚未达到需要撤销该颁证行为的程度。二审认为株洲县政府作出《确认无效通知》撤销孙伏良获得的集体土地使用证，没有充分考虑相对人利益的保护与依法行政之间的权衡问题，在行使行政职权时未综合考虑行政合理性原则的观点，本院予以认可。株洲市政府作出11号复议决定维持株洲县政府的《确认无效通知》，亦属不当。二审判决撤销株洲县政府的《确认无效通知》及株洲市政府的复议决定，处理结果并无不当，应予维持。株洲县政府以对孙伏良的用地审批存在违规情形，已对相关责任人员作出行政处分为由，要求撤销二审判决，没有事实和法律依据，本院不予支持。

应当指出的是，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”根据我国现有的户籍政策，户籍的变动是依当事人的申请而作出的行政许可行为。在孙伏良××户籍××望冲村××组后，株洲县公安局人口与出入境管理大队于2018年1月23日在孙伏良未提交申请的情况下，亦未对孙伏良履行告知、听取其意见等程序，即将其户籍迁回原居住地。现有在案证据亦不能证明迁回孙伏良的户籍是基于公共利益的需要，故该迁回行为不符合法定程序，亦缺乏法律依据。株洲县政府以孙伏良的户籍已经迁回原籍为由的主张，缺乏事实根据，本院不予支持。孙伏良如对迁回户籍行为不服，可循法律途径寻求救济。

综上所述，株洲县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回株洲县人民政府的再审申请。

审判长　　熊俊勇

审判员　　龚　斌

审判员　　刘艾涛

二〇一八年六月二十九日

书记员　　余逸纯