最高法院案例 : 已经登记发证，仍属林木林地权属争议的情形

一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。

在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的诉讼中直接否定该行为的效力。在登记发证的基本事实能够确认的情况下，如果仅是程序上的瑕疵或者不完备，则不能简单地否认登记发证的效力。

行 政 判 决 书

（2018）最高法行再160号

再审申请人(一审第三人、二审上诉人)东安县井头圩镇鼎锅塘村4组。

负责人周解元，组长。

委托代理人孙锋、邓祥瑞，海南醒龙律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审被上诉人)东安县井头圩镇鼎锅塘村5组。

负责人陈姣仔，组长。

委托代理人廖拥林，村民。

委托代理人何智全，湖南湘律律师事务所律师。

一审被告东安县人民政府。住所地:湖南省东安县白牙市镇东安大道**号。

法定代表人龙向洋，县长。

行政机关负责人何锋，副县长。

委托代理人唐志华，该县调纠办工作人员。

委托代理人龙甲元，该县调纠办公职律师。

一审被告永州市人民政府。住所地:湖南省永州市冷水滩区逸云路*号。

法定代表人赵应云，市长。

委托代理人张权辉，该府法制办副主任。

委托代理人罗楦，法制办工作人员。

原审第三人东安县井头圩镇鼎锅塘村委会。

法定代表人周伍生，村主任。

委托代理人周静，男，1950年1月7日出生，汉族，住湖南省东安县。

再审申请人东安县井头圩镇鼎锅塘村4组（以下简称鼎锅塘村4组）因被申请人东安县井头圩镇鼎锅塘村5组（以下简称鼎锅塘村5组）诉东安县人民政府（以下简称东安县政府）、永州市人民政府（以下简称永州市政府）及原审第三人东安县井头圩镇鼎锅塘村委会（以下简称鼎锅塘村委会）山林权属行政处理及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院于2018年4月19日作出的（2017）湘行终1560号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年9月12日作出（2018）最高法行申6057号行政裁定，提审本案。2018年9月13日，本院编立提审案号，依法组成合议庭并于2018年9月26日下午在深圳大学公开开庭审理本案。再审申请人鼎锅塘村4组组长周解元及委托代理人孙锋、邓祥瑞，被申请人鼎锅塘村5组的委托代理人廖拥林、何智全，东安县政府的负责人何锋及委托代理人龙甲元、唐志华，永州市政府的委托代理人张权辉、罗楦，鼎锅塘村委会的委托代理人周静，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

永州市中级人民法院一审查明：争议地为判官岭下原大队园艺场林地，四至界线为:东至岩门前5组塘边，南至山脚及4组田边，西至石墙界基，北至判官岭下小路，面积约20亩，系荒地。该宗地在土改和四固定时期确权不明，亦没有相关权属凭证。1971年全县大办乡、村集体茶果场时，原日月大队(现鼎锅塘村委会)占用判官岭下林地约20亩、租用鼎锅塘村4组稻田7.07亩，创办大队园艺场，种植果树、饲养牛羊。1981年林业三定时，鼎锅塘村委会申报了园艺场林地权属，东安县政府给鼎锅塘村委会颁发了第0007769号《山林权证》（以下简称7769号山林权证）。该证记载:“大队园地(艺)场，面积20亩，四至界线为东至岩门前五队塘边，南至4队田边为界，西至判官岭回场(围墙)，北至判官岭五队牛路为界。”鼎锅塘村5组申报判官岭林地权属，东安县政府给鼎锅塘村5组颁发第0007765号《山林权证》（以下简称7765号山林权证）。该证记载:“判官岭，面积100亩;四至界线:东至胡家岭茶山火坑，南至类子岭早木岭，西至丝瓜岩，北至本队茶山。”经实地勘验，鼎锅塘村委会持有的7769号山林权证记载的“大队园艺场”四至与争议林地四至相符;鼎锅塘村5组持有的7769号山林权证记载的“判官岭”四至不仅包括鼎锅塘村委会尚在经营的大队园艺场约20亩林地，还包括争议林地周边的稻田及山塘。1982年农村实行家庭联产承包责任制时，原大队园艺场停办，所租稻田退给鼎锅塘村4组，占用林地上种植的果树分给本村各组移走，林地自此抛荒。

2010年林权制度改革时，鼎锅塘村委会没有申报争议地权属。鼎锅塘村4组申报了包括争议林地在内的“大山岭”林地权属，经鼎锅塘村委会、东安县井头圩镇人民政府（以下简称井头圩镇政府）共同出具《证明》“该林地所有权、使用权属鼎锅塘村4组，与周边村组无任何权属纠纷”后，东安县政府为鼎锅塘村4组颁发第431003678208号《林权证》（以下简称8208号林权证）。该证记载:“大山岭，面积329.1亩。四至界线为:东至零陵山，南至零陵山，西至本组稻田小路，北至本村5组山塘，并配有《东安县林地林权现场核实图》。”但因该证档案资料中的《林地林权登记现场核实表》中，没有村干部及相邻宗地有关权益人到现场核实和签名确认，违反了《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第六条第五项的规定，故该《林权证》的合法性存在质疑。

东安县林地林权登记换发证档案显示:当时鼎锅塘村5组申请换发“判官岭”原来的山林权证，东安县政府为其颁发第431003678235号《林权证》（以下简称8235号林权证），该权证登记的“判官岭”四至不包括争议林地。经查，8235号林权证档案中的《林地林权登记现场核实表》中的签名“廖三仔、廖荣发、周静”，因鼎锅塘村5组村民廖三仔、廖荣发和原鼎锅塘村支部书记周静当庭否认是其本人签名，故该《林地林权登记现场核实表》存在伪造嫌疑。且鼎锅塘村5组始终否认自己对换发林权证进行申报，故8235号林权证的合法性存在质疑。

2017年初，东冷城际快速通道建设过程中，征用了争议林地的大部，鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组、鼎锅塘村委会为征地款归属发生林地权属争执。该争议林地权属经井头圩镇政府调解不成后，鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组分别向东安县政府提交申请书，请求依法确权处理。在东安县政府调处期间，鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会达成协议:“原大队园艺场约20亩林地，已征用部分4组占70%，村委会占30%；未征用部分归4组。”东安县政府深入调查了解后，多次做三方的思想工作，组织进行调解，但鼎锅塘村5组与鼎锅塘村4组和鼎锅塘村委会始终没有达成协议。2017年4月24日，东安县政府作出东政决字（2017）2号处理决定（以下简称2号处理决定）。该决定认为：“县级人民政府依法颁发的林权证，是处理林地权属争议的依据。本案申请人鼎锅塘村4组、申请人鼎锅塘村5组与被申请人鼎锅塘村委会争议的原大队园艺场约20亩林地，1981年林业三定时，鼎锅塘村5组与鼎锅塘村委会虽申请县政府颁发了山林权证，但自1982年原大队园艺场停办后，林地长期抛荒。2010年林改时，鼎锅塘村5组申请换发的新林权证登记的判官岭不包括争议地，鼎锅塘村委会放弃了申报争议地权属。鼎锅塘村4组申报了包括争议地在内的大山岭林地权属，县政府给鼎锅塘村4组颁发林权证，该争议林地权属由鼎锅塘村4组所有。该府调处期间，鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会自愿达成协议，约定争议林地被征用部分4组占70%，村委会占30%，未征用部分归4组。双方约定不违反法律政策规定，应予准许。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国民法通则》第五十七条、《林木林地权属争议处理办法》第六条、《湖南省行政程序规定》第八条之规定，决定如下：争议的原大队园艺场约20亩林地，东冷城际快速通道建设征地红线范围内的林地，鼎锅塘村4组占70%，鼎锅塘村委会占30%，征地红线范围外的林地归鼎锅塘村4组所有。”鼎锅塘村5组不服2号处理决定，申请行政复议。2017年6月20日，永州市政府作出永政复决字（2017）28号行政复议决定（以下简称28号复议决定）。2017年7月7日，鼎锅塘村5组提起行政诉讼，请求撤销东安县政府作出的2号处理决定和永州市政府作出的28号复议决定，并确认争执林地（20亩）属鼎锅塘村5组所有。

永州市中级人民法院（2017）湘11行初54号行政判决认为：本案系鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组、鼎锅塘村委会之间的山林权属纠纷，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定，东安县政府对鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组、鼎锅塘村委会之间争议的林地具有作出行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，永州市政府对鼎锅塘村5组不服东安县政府的行政行为提起的行政复议申请，有作出行政复议决定的法定职权和职责。本案双方诉讼争执的焦点是2号处理决定采信林权证进行确权是否正确。因本案中的8208号、8235号林权证的合法性均存在质疑，故东安县政府仅以上述两个林权证为依据进行确权，属于采信证据不当，确权依据错误。又因东安县政府已查明:“1971年全县大办乡村集体茶果场时，原日月大队占用判官岭下林地约20亩、租用鼎锅塘村4组稻田7.07亩创办大队园艺场，种植果树、饲养牛羊。”这说明本案争议林地权属还没有明确是鼎锅塘村4组所有。故东安县政府认为“鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会自愿达成协议，约定争议林地被征用部分4组占70%，村委会占30%，未征用部分归4组。双方约定不违反法律政策规定，应予准许。”属于认定事实错误。综上，东安县政府在本案处理中,认定事实不清，采信证据不当，其作出的2号处理决定依法应予撤销。永州市政府作出的28号复议决定，维持2号处理决定亦不当，一并应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第七十九条的规定，判决：一、撤销东安县政府于2017年4月24日作出的2号处理决定;二、撤销永州市政府于2017年6月20日作出的28号复议决定；三、本案由东安县政府重新作出处理。本案受理费50元，由东安县政府承担。鼎锅塘村4组不服一审判决，提出上诉。

湖南省高级人民法院二审对一审判决认定的事实予以确认，并另查明:鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组均未能提供土改、四固定时期争执林地的权属凭证，各级政府亦未对争议林地确权。鼎锅塘村5组于2017年11月1日向永州市中级人民法院另案提起诉讼，要求撤销东安县政府向鼎锅塘村4组颁发的8208号林权证，永州市中级人民法院于2017年11月7日依法受理。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终1560号行政判决认为：鼎锅塘村5组和鼎锅塘村4组向东安县政府申请调处双方林地权属在东安县政府的职权范围内，东安县政府没有越权。在尊重历史和事实的基础上化解纠纷并无不当，但从2号处理决定查明的事实来看，1971年全县举办乡村集体茶国场时，原日月大队占用的判官岭下林地约20亩。至于占用谁的林地并不清楚，说明该20亩林地权属不清，存在争议。因而东安县政府认为“鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会自愿达成协议，约定争议林地被征用部分4组占70%，村委会占30%,未征用部分归4组。双方约定不违反法律政策规定，应予准许”的依据不足。鼎锅塘村5组对鼎锅塘村4组的8208号林权证提起诉讼，亦说明鼎锅塘村4组持有的林权证包含的判官岭下原大队园艺场存在争议。鼎锅塘村委会提供的林权证中的部分宗地在争议范围内，东安县政府据以作出处理决定的主要事实证据不充分，应予撤销。永州市政府复议决定维持该林权的裁决，因对争议林地是否存在权属争议认定事实不清，亦应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

鼎锅塘村4组申请再审称：1.鼎锅塘村4组8208号林权证和5组的8235号林权证均是经过申报、实地勘界测量，并依法公示，在没有任何组织、个人等提出异议的情况下，东安县政府依法向鼎锅塘村4组和5组等各组颁发，合法有效。原审认定两林权证合法性存疑，属事实认定错误。2.鼎锅塘村5组1981年的山林权证并不包括争议林地，原审却予以认定，属认定事实错误。3.东安县政府作出的处理决定及永州市政府作出的复议决定符合法律规定，原审认为该处理决定及复议决定依据不足，属认定事实错误。4.一、二审程序违法。在合法有效的林权证未经法定程序予以撤销的情况下，一审以林权证合法性存疑为由不予认可，明显程序违法；二审延续一审的认定且未按照行政诉讼法程序进行审理亦属程序违法。请求撤销一、二审判决，维持处理决定及复议决定。

鼎锅塘村5组答辩称：原审认定2010年颁发的林权证合法性存疑，认定事实清楚，该颁证行为违反《湖南省林地林权登记换证发证实施办法》的规定。东安县政府以2010年林权证为依据作出处理决定，永州市政府作出维持的复议决定，没有事实和法律依据，应予撤销。一、二审判决处理正确。请求驳回鼎锅塘村4组的再审申请。

东安县政府答辩称：该府作出的2号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，是正确的行政行为。一审查明的基本事实正确，但以2010年林权证合法性存疑，撤销该府的处理决定及市府的复议决定，认定事实错误。两林权证在没有发证机关确认为无效证件且未被法院确认违法的情况下，其合法性应依法予以认可，且鼎锅塘村5组没有就该府颁证行为的合法性在本案中提起。一审审理该府的颁证行为，系对两个行政行为进行审理，有悖法律规定。二审判决没有认同一审的理由，未对颁证行为合法性作出判定，却维持了一审判决，亦无法律依据。请求撤销一、二审判决。

永州市政府答辩称：东安县政府作出的2号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。该府复议决定依法予以维持并无不当。一审以2010年林权证合法性存疑，撤销县政府的处理决定及该府的复议决定，二审予以维持错误。两林权证在没有发证机关确认为无效的情况下，其合法性应依法予以认可。请求撤销一、二审判决。

鼎锅塘村委会陈述称：2010年确权时有全体党员和村民代表实地考察，没有异议才确定下来的。2010年林权证合法有效。东安县政府的处理决定正确。请求撤销一、二审判决。

本院再审过程中，鼎锅塘村4组向本院提交以下证据：1.鼎锅塘村3、4、5、6、7组2009、2010年林改时，林地林权登记申请公示表、现场勘界调查登记表、集体山林改协议、林地权属证明，证明2010年林改是政府统一进行，各组均参与，且各组权属登记的程序、资料亦相同，5组主张4组伪造资料的说法不成立；2.林改时会计李雪铭出具的情况说明及各组现场勘界调查登记表，证明林改时包括五组在内的各组均参与勘界、林地申报、办证；3.鼎锅塘村支书周静、会计李雪铭、1组组长李玉林、2组组长周茂林、3组组长周善元、6组组长周解生、7组组长廖珍玉、8组组长李陆林证言，证明各组均参与2010年左右的林改，并领取林权证；4.孙锋律师、湖南日月明律师事务所律师王体文对周静、李雪铭的调查笔录，证明5组参与2010年左右的林改，并领取林权证；5.孙锋律师、王体文律师对林改时井头圩镇林业站工作人员陈柏青的调查笔录，证明2010年林改时，政府统一对林地、林权进行勘界发证，包括5组在内的各组均进行勘界并发证；6.仁湾镇毛力山组1981年林权证（存根）及2009年林地林权登记申请表，证明毛力山组1980年林权证记载的烟厂面东和镭字岭西的中间部分即为4组的7.07亩稻田和本案所称的大队园艺场，上述两证均载明是与下家冲（4组）交界，证明7.07亩稻田和大队园艺场一直归属4组，5组主张7.07亩稻田和大队园艺场是判官岭的自然延伸部分且一直属于5组并由其管业的说法不成立，且2010年左右的林权改革是全国性的，在此之前的林权证已经失效。7.关于原日月明大队园艺场创办和生产经营的情况说明，证明争议地一直属于鼎锅塘村4组所有。

鼎锅塘村5组质证认为，上述证据不属于新证据，且不能达到证明目的。东安县政府、永州市政府及鼎锅塘村委会对上述证据无异议。

本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。鼎锅塘村4组在申请再审期间提供的7组证据，均系在一审判决作出后自行调取的证据和提取的证人证言，不属于上述规定的新的证据的情形，本院对鼎锅塘村4组提交的7组证据不予采纳。

本院另查明，鼎锅塘村5组于2017年11月1日向永州市中级人民法院另案提起诉讼，要求撤销东安县政府向鼎锅塘村4组颁发的8208号林权证。2017年11月7日，永州市中级人民法院作出（2017）湘11行初88号行政裁定，认为鼎锅塘村5组在东安县政府根据永州市中级人民法院（2017）湘行初54号行政判决和湖南省高级人民法院（2017）湘行终1560号行政判决对其与鼎锅塘村4组、鼎锅塘村委会争议的“判官岭下（原大队园艺场）”所涉及的林权证未重新认定和对该案未重新作出处理前，又另案起诉请求撤销8208号林权证，属重复起诉，裁定驳回鼎锅塘村5组的起诉。鼎锅塘村5组不服该行政裁定，提起上诉，湖南省高级人民法院正在二审审理中。

本院认为，本案系对东安县政府作出的2号处理决定及永州市政府作出的28号复议决定一并进行审理，永州市政府作出28号复议决定维持东安县政府的2号处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与2号处理决定的认定并无不同，因此对于28号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对于永州市政府作出28号复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为2号处理决定的合法性。结合一、二审判决及各方当事人的申请理由和答辩意见，本案争议的主要焦点问题有三：一是涉案林地争议是否属于权属争议，应否由政府通过确权方式处理；二是2010年两本林权证的效力及是否可以作为确权的依据；三是鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会之间协议的有效性问题。以下对上述焦点问题分述之。

一、关于涉案林地争议是否属于权属争议，应否由政府通过确权方式处理的问题

根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。

本案中，因争议地被部分征收，鼎锅塘村4组、5组与鼎锅塘村委会三方之间就补偿款的归属产生争议，鼎锅塘村4组、5组分别以鼎锅塘村委会为被申请人提出权属争议处理申请。鼎锅塘村4组、5组均有2010年的林权证，两林权证的四至范围清楚且不存在交叉或重叠的情形，争议地在鼎锅塘村4组的林权证范围内。故鼎锅塘村5组提出对争议地的权属争议处理申请，不符合权属争议处理的条件。鼎锅塘村4组持有的林权证包含争议地在内，该组对争议林地的权属是明确的，但其为与鼎锅塘村委会协商处理争议林地已征用部分向东安县政府提出权属争议处理的申请，且在调处过程中与鼎锅塘村委会达成协议对争议地进行调整划分，东安县政府予以受理并作出相应处理决定，并不违反相关法律规定。

鼎锅塘村5组在本案一审判决后，又对4组的8208号林权证提起另案行政诉讼，要求撤销该证。如前所述，鼎锅塘村5组通过提起对8208号林权证的诉讼寻求救济，才是解决双方争议的有效途径，但不能据此得出双方存在需由政府依照程序进行权属争议处理的结论。二审判决认定：“鼎锅塘村5组对4组的8208号林权证提起诉讼，亦说明鼎锅塘村4组持有的林权证包含的判官岭下原大队园艺场存在争议”，缺乏事实根据和法律依据，本院予以纠正。

二、关于2010年两本林权证的效力及是否可以作为处理林权争议依据的问题

根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的诉讼中直接否定该行为的效力。在登记发证的基本事实能够确认的情况下，如果仅是程序上的瑕疵或者不完备，则不能简单地否认登记发证的效力。

本案中，鼎锅塘村4组、5组2010年的林权证均是在1981年林权证的基础上换发而来。根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》规定，换发证程序包括提出申请、张榜公布、现场核实、出榜公示、登记造册、核发证书等。东安县政府根据鼎锅塘村4组的申请颁发8208号林权证，虽然该组的《林地林权登记现场核实表》，没有村干部及相邻宗地有关权益人到现场核实和签名确认。但是结合全案证据，当时的村干部参与了换证的整个过程，未在核实表上签名确认仅是形式上的瑕疵，并不能据此否认登记发证的效力。且鼎锅塘村5组2010年亦申请了登记换证，在公示期内没有对4组及5组权属界线提出异议。根据在案证据，东安县政府为鼎锅塘村4组、鼎锅塘村5组颁发的林权证并不存在重大且明显违法的情形，一、二审判决在事实认定中以“两本林权证的效力存疑”，否定两本林权证的效力，属于认定事实不清，本院予以纠正。东安县政府为鼎锅塘村4组、5组颁发的2010年两本林权证可以作为处理林权争议的依据。

三、关于鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会之间协议的有效性及2号处理决定的合法性问题

根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条规定，林权争议发生后，当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议的，按照本办法规定向林权争议处理机构申请处理。山林权属纠纷处理过程中，争议双方通过协商达成协议的，无须政府作出处理决定，仅需报处理机构备案即可，无法达成协议的，则应当由政府作出确权处理决定。但是如果权属争议涉及多方当事人，则必须由争议各方当事人达成共同一致意见，仅有部分当事人之间达成协议，政府仍然需要通过确权的方式予以处理。本案中，虽然鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会在调处过程中达成对争议地的协议，但是该权属争议涉及鼎锅塘村5组，在鼎锅塘村5组未能与鼎锅塘村4组及鼎锅塘村委会达成三方协议的情况下，东安县政府按照确权方式作出2号处理决定，是解决本案纠纷的合法、有效的途径。

根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第六条之规定，双方已经就权属争议协商解决，达成的协议书可以作为确权的有效证据。林地权属是农民的集体权利，农民集体经济组织在法律规定的范围内，享有处分权。在不违背法律规定的情况下，争议双方签订的协议可以作为确权的依据。本案中，鼎锅塘村4组2010年的林权证可以作为权属认定的依据，其作为争议地的原权利人，与鼎锅塘村委会通过协商自愿达成一致意见，对争议地进行划分处理。东安县政府根据鼎锅塘村4组2010年的林权证、鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会签订的协议，作出2号处理决定，认定事实清楚，程序合法，处理结果并无不当。永州市政府作出28号复议决定予以维持，亦符合法律规定。一、二审判决认为争议地权属不清，鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会达成的协议不能作为确权依据的结论，并据此作出撤销2号处理决定和28号复议决定的判决，属于认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。

综上，鼎锅塘村4组的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。一、二审认定事实不清，适用法律错误，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销湖南省永州市中级人民法院（2017）湘11行初54号行政判决；

二、撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终1560号行政判决;

三、驳回东安县井头圩镇鼎锅塘村5组的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由东安县井头圩镇鼎锅塘村5组负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　熊俊勇

审 判 员　龚　斌

审 判 员　刘艾涛

二〇一八年九月二十六日

法官助理　牛延佳

书 记 员　余逸纯