最高法院判例：撤销颁证行为违反正当程序应否撤销？
县政府撤销颁证行为虽未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序，但该程序不当已经通过其他行政机关的相关告知等行为得以补救，且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，县政府撤销颁证行为存在的程序问题已经得到事后补正。虽然撤销颁证行为的确存在未给予相对人陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。
（2018）最高法行申2155号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱来旺，男，1963年8月26日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。
委托诉讼代理人：邵宗良，北京市长歌律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘亚军，北京抒见律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：铅山县人民政府。住所地：江西省上饶市铅山县河口镇黄岗山社区人民路**号。
法定代表人：危岩，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：林知兵，铅山县人民政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人：丁财春，铅山县林业局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：上饶市人民政府。住所地：江西省上饶市新行政中心。
法定代表人：谢来发，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：兰柯，上饶市人民政府法制办副主任。
委托诉讼代理人：黄晓晨，上饶市人民政府法制办工作人员。
朱来旺诉江西省上饶市铅山县人民政府（以下简称铅山县政府）、江西省上饶市人民政府（以下简称上饶市政府）林业行政登记及行政复议一案，上饶市中级人民法院于2016年12月21日作出（2016）赣11行初38号行政判决，驳回朱来旺的诉讼请求。朱来旺不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2017年7月21日作出（2017）赣行终149号行政判决，驳回上诉，维持原判。朱来旺仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院经审理查明，2005年10月26日，朱来旺向铅山林业局申请“龙井”山场的林权登记，该《林权登记申请表（内表）》“接界人签名”处空白，“主要权利依据”处空白，踏勘“填表人签名”处空白，宗地情况部分“宗地内业号”、“面积（亩）”、“勾图技术员签名”等处均空白，“林业主管部门意见”处空白，“发证机关意见”处空白。2007年9月16日，铅山县政府将小地名为“龙井”、面积为10.3亩的山场的林地使用权颁发铅山林证字（2007）第×××号林权证给朱来旺。后经铅山县政府调查核实，发现葛仙山乡项源村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民包括朱来旺所取得的地名为“龙井”的山场林权证在申请林权初始登记过程中无申请登记的森林、林木和林地权属证明文件、在外业踏界中项源村3、4组属单方外业踏界勾图、《林权登记申请表》中无四至接界人签名等问题。2016年3月29日，铅山县政府作出铅府字（2016）30号《关于撤销葛仙山乡项源村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民持有地名“龙井”山场林权证的决定》（以下简称铅府字[2016]30号撤销决定），依据《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条“经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法律程序发证的”的规定，依法撤销了葛仙山乡项源村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民持有的地名“龙井”山场林权证，其中包括朱来旺持有的铅山林证字（2007）第×××号林权证。包括朱来旺在内的85户村民不服该决定，向上饶市政府提起行政复议，2016年7月21日，上饶市政府作出了饶府复字（2016）17号《行政复议决定书》，维持了铅山县政府铅府字（2016）30号撤销决定。
一审法院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定：“经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（一）伪造发证依据或一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）登记发证机关工作人员在发证时徇私舞弊的；（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法定程序发放的；（五）违反法律、法规规定的其他情形。撤销林权登记应当在作出决定之日起十五日内书面通知当事人。当事人对撤销登记决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”从上述有关规定可知，铅山县政府作为县级人民政府，对其辖区内的森林、林木和林地，具有颁发林地所有权证、使用权证、林木所有权证和使用权证的法定职责，即林权登记管理是铅山县政府的法定职责，对核准登记错误的林权登记事项，具有依法撤销的法定义务,发现其颁发林权证行为存在错误时，有及时纠正的法定职责。本案中，朱来旺申请办理林权证时所提交的《林权登记申请表（内表）》中“接界人签名”、“主要权利依据”、踏勘“填表人签名”、“宗地内业号”、“面积（亩）”、“勾图技术员签名”、“林业主管部门意见”、“发证机关意见”等处均空白。而根据2000年12月31日国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项、第四项：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件”的规定，朱来旺在申请林权登记时应提交权属证明文件，在《林权登记申请表（内表）》中“主要权利依据”处应填写权属证明文件；同时根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条的规定，确权发证工作流程包括“摸底造册、第一榜公示、制定通过林改方案、勘查、第二榜公示、签订（完善）合同、审核、输机、发证前公示、颁证、建档”等十一个步骤实施，在勘查工作流程中要组织权利人及相邻权利人、勾图技术员到实地确定四至界线，对经勘查无异议的，勾图技术员当场在1:1万地形图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四界，四至接界人、勾图技术员及其他踏查人员当场在《林权登记申请表（内表）》签名或盖章，颁证前林业主管部门还应签字盖章，批准发证的县级以上人民政府在“发证机关”栏盖章。铅山县政府在无权属证明文件、无四至接界人签名、无勾图技术员及其他踏查人员签名、无林业主管部门及发证机关的签字盖章等的情况下，于2007年9月16日将铅山林证字（2007）第×××号林权证颁发给朱来旺，是错误的发证行为，符合《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第一款第四项规定的可以撤销的法定情形。铅山县政府经过调查核实，并经会议研究后作出了撤销林权证的决定是其作为原颁证机关在履行对错误颁证的纠正职责，其自行纠正错误发证的行为并无不当。上饶市政府作为复议机关，依法作出复议决定的行为亦无不当。综上，铅山县政府作出的铅府字（2016）30号撤销决定及上饶市政府作出的饶府复字（2016）17号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律基本正确，对于朱来旺的诉讼请求，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱来旺的诉讼请求。朱来旺不服，提起上诉。
二审法院查明事实与一审法院认定的事实基本一致。二审法院另查明，1981年12月2日铅山县政府为国有葛仙山林场颁发了林权证（铅林证字第×××号），登记范围座落山名为“葛仙山”（1400市亩）、“娘娘庙路下”（320市亩）。1982年10月，项源大队（即现葛仙山乡项源村）与国有葛仙山林场就葛仙山林权发生过争议，当时稳定山权林权办公室派人调查情况提出调解意见报请铅山县政府。1982年3月12日，铅山县政府作出铅政发（82）字第47号《关于葛仙山林权争执意见的批复》（以下简称1982年《批复》）给天柱山场与杨村公社管委会，内容包括“根据双方关于葛仙山林权争执的书面报告，业经县林权办多次派员进行深入细致调查了解，并征求双方意见，可仍有分歧，难以达成协议。现根据历史原有资料批复决定：1.杨村公社葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场具体界址，应以翠花亭拖坑表为界，翠花亭齐以上的山场属国有林，翠花亭拖坑表齐大路以下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村项源××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。2.文革后期天柱山场在娘殿附近即项源葛仙源生产队山场所造的林，应归属于国有林。但双方必须实地勘定界址，以免久后肇事。占原山地面积320亩，按每亩10元山价退赔给葛仙源生产队。”
二审法院认为，朱来旺虽是对铅山县政府关于撤销“龙井”山场林权证的决定不服提起诉讼，但实际上朱来旺作为争议林地、林木使用权利人，其权属来源于所属村小组对林地的所有权，即需要解决项源村小组与国有林场的权属争议作为前提。朱来旺主张其被撤销的林权证所属“龙井”山场归其所有，并不是铅山县政府主张的归国有葛仙山林场所有，因此本案实际为山林权属纠纷引起的林权登记争议。根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十二条规定，“凡山林权属争议在土地改革后经双方协商已达成协议的，或已经人民政府调处作出了处理决定的，或已由人民法院审理作出了判决（裁定）的，不再进行调处”。1982年3月12日，铅山县政府已对杨村公社葛仙源两生产队、天柱山国有林场的争议山场经调处作出了1982年《批复》，该《批复》决定，划分葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场具体界址，即“1.杨村公社葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场具体界址，应以翠花亭拖坑表为界，翠花亭齐以上的山场属国有林，翠花亭拖坑表齐大路以下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村项源××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。2.文革后期天柱山场在娘殿附近即项源葛仙源生产队山场所造的林，应归属于国有林。但双方必须实地勘定界址，以免久后肇事。占原山地面积320亩，按每亩10元山价退赔给葛仙源生产队。”之后，铅山县政府一直未依据这次调处决定内容给争议双方各自颁发林权证。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十八条规定，“山林权属调解协议或处理决定生效后由当事人自行协商达成协议后，山林座落地的县人民政府应当及时核发或重新核发山林权证。”因此，朱来旺及所属村小组和国有葛仙山林场应依法申请铅山县政府按照1982年《批复》所决定的确权结果核发林权证。而经审查本案争议的朱来旺铅山林证字（2007）×××号“龙井”山场林权证及其林权登记申请表的内容权利依据栏、四至接界人、山林外业踏界勾图员和踏查人员签名栏均为空白，该林权证的颁发既未将1982年《批复》作为权利依据来源，亦未按《批复》所要求的各自权属四至范围的划定应经“双方必须实地勘定界址”的方法，该发证行为存在着事实不清、缺少权属依据、未按调处决定内容执行等问题，因此，铅山县政府于2016年3月29日作出铅府字（2016）30号撤销决定纠正错误发证情形，符合法律规定，朱来旺对其合法权益的保护可以通过1982年《批复》的执行获得救济。上饶市政府作出饶府复字（2016）17号《行政复议决定书》，复议程序合法。因此，朱来旺提出的上诉理由均不能成立，二审法院不予支持。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
朱来旺向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决，撤销铅府字（2016）30号撤销决定及饶府复字（2016）17号行政复议决定。事实和理由：（一）铅山县政府、上饶市政府作出决定程序明显违法。1.撤销林权证对朱来旺影响重大，铅山县政府在作出撤销决定之前，应当遵循正当程序原则，不但应积极调查，还应充分听取朱来旺的陈述和申辩，保障朱来旺享有相应权利，但铅山县政府未履行上述义务。2.铅山县政府作出铅府字（2016）30号撤销决定后未依法进行送达。铅山县政府先是将该决定交给县林业局，再转交给乡政府，层层转交，朱来旺拿到决定书已过多时，且铅山县政府、上饶市政府在历次庭审过程中均未提交该决定书送达方面的证据。3.上饶市政府行政复议决定所载明的一些材料并非铅山县政府提交，行政复议阶段从未向朱来旺出示，在一审庭审中上饶市政府承认系行政复议过程中自行收集，该行为明显违反法律规定。（二）铅府字（2016）30号撤销决定内容明显违法。1.该决定混淆了行政相对人，既然是撤销朱来旺的林权证，应当以朱来旺为发文对象，但该决定内容却是针对县林业局报来请示的处理意见，属对象错误。2.该决定未告知朱来旺权利救济途径。朱来旺在收到该决定时，没有任何组织或个人告知救济权利及途径，咨询法律人士后才知道可以提起行政复议。（三）铅府字（2016）30号撤销决定适用法律明显错误。该决定适用了2008年4月9日《江西省林权登记管理办法（试行）》第十二条之规定，但朱来旺的林权证颁发时间在此之前，饶府复字（2016）17号行政复议决定也指出“不宜适用2008年4月9日《江西省林权登记管理办法（试行）》第十二条规定作出撤销决定”。此外，行政复议决定及本案一审判决中所依据的2004年《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》在铅府字（2016）30号撤销决定中没有任何体现。铅山县政府适用法律错误，上饶市中级人民法院、江西省高级人民法院应当予以撤销，而不是另寻其他法律文件进行支持。（四）铅府字（2016）30号撤销决定事实依据不足。1.朱来旺被撤销的林权证是铅山县政府为落实江西省关于林权改革的文件，由其主导并参与颁发，相关政府人员不但主持召开过会议，还进行了现场实地考察踏界并加盖了印章，不存在铅山县政府所称“单方外业踏界勾图”的情形。2.“龙井”山场历史上一直由朱来旺等村民所有。在争议林权证颁发前的权利登记公示期间，没有任何个人或单位提出过异议，林权证颁发后，朱来旺等村民也没有与任何个人或单位就权属产生争执。铅山县政府谎称撤销林权证的起因是国营葛仙山林场提出权属异议，但朱来旺提交的录像视频中葛仙山林场负责人明确表示并未提出过任何异议。3.1962年铅山县政府曾为朱来旺所在大队颁发了争议山场的林权证，虽因时间过长无法提供该权证，但朱来旺在力所能及的情况下提交了村委会的底册，铅山县政府应当保管有1962年林权证的底单却拒不提供，应当承担举证不能的后果。关于《林权登记申请表》中无四至交接人签字等情况，铅山县政府在颁发“龙井”山场林权证时就已经知悉，现以此为由作出撤销决定明显错误。此外，四至交接人并无签字的法定义务，颁发林权证是政府行为，林地四至范围应当由政府部门进行核实。需要补充说明的是，朱来旺林权证载明的林地四至与所在村民小组林权证四至范围一致，并未细分具体每个人的四至范围，因此不可能有交接人签字，江西省相关文件规定要求交接人签字并未考虑到实际情况。4.江西省高级人民法院对铅山县政府1982年《批复》认定有误，该《批复》并未向朱来旺送达，一审庭审中铅山县政府作为证据提交时朱来旺才第一次看到，该文件也未实际履行相关补偿，应当认定不发生法律效力。5.铅山县政府撤销林权证系选择性执法，必将带来严重后果。铅山及邻县均存在与朱来旺林权证相同的情况，铅山县政府、上饶市政府对此非常清楚，其不去撤销别的林权证、单单撤销“龙井”山场林权证，明显不公平。朱来旺持有的其他林权证书与争议林权证基本相同，如果此次林权证被撤销，其他林地也将失去。
再审审查过程中，本院于2018年6月14日组织梁权兴等人与铅山县政府、上饶市政府调查询问。经查，朱来旺在一审法院作为证据提交的1982年3月5日铅山稳定山权林权办公室《关于葛仙山林权调解意见的报告》载明，“葛仙庙、娘殿庙土改时并未分配，杨村项源村的土改底册中查找不到存根；翠花亭拖坑表齐大路以上的山林属国有林，不属于杨村葛仙源两个生产队”，该办公室出具的调解意见为，“杨村公社项源大队葛仙源两个生产队与天柱山伦潭分场的山场界址，应以翠花亭拖坑表为界，翠花亭齐以上的山场属国有林；翠花亭拖坑表齐大路下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村项源××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。在文化革命后期天柱山场在娘殿附近山场越界占用项源葛仙源队的山场造林，应按实际320亩面积按每亩补10元山价计算退赔给项源葛仙源生产队，其权属应归天柱山场所有。”因争议双方未能达成协议，1982年3月12日，铅山县政府根据上述调解意见作出1982年《批复》。询问中，铅山县政府向本院提交图例一份，朱来旺确认案涉949.1亩“龙井”山场位于翠花亭齐以上，且国有葛仙山林场持有的铅林证字第001289号林权证涵盖了“龙井”山场的四至范围。
本院认为：本案争议焦点在于，朱来旺持有的铅山林证字（2007）×××号“龙井”山场林权证是否具有权属依据，铅山县政府作出铅府字（2016）30号撤销决定及上饶市政府所作饶府复字（2016）17号行政复议决定是否合法。
（一）关于朱来旺是否具有“龙井”山场林权证的权属依据问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条、第十九条的规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定；林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，朱来旺所在村组（原杨村公社项源大队葛仙源3、4生产队）与国有葛仙山林场曾于1982年因林权争议经当时的处理机构铅山稳定山权林权办公室调解未能达成协议，后铅山县政府作出1982年《批复》，该批复即县级人民政府对林权争议作出的处理决定，应当具有法定效力。案涉949.1亩“龙井”山场位于翠花亭齐以上，根据1982年《批复》关于山场界址的划分，“龙井”山场的林权应归属于国有葛仙山林场，故铅山县政府认定朱来旺持有的铅山林证字（2007）×××号“龙井”山场林权证无权属依据并无不当。朱来旺主张“龙井”山场历史上一直由其所有，但未能提供其历史上拥有争议林地的任何权利凭证；其认为1982年《批复》未得到执行、铅林证字第×××号林权证系伪造，但在行政复议及行政诉讼过程中均未能提供有效证据予以证实，本院不予采纳。
（二）关于铅府字（2016）30号撤销决定是否合法以及是否需要再审改判问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项规定，林权权利人提出登记申请，应当提交申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第三项规定，有足够的证据证明该证属错误发放的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项。因朱来旺不具有“龙井”山场的权属依据，铅山林证字（2007）×××号“龙井”山场林权证系错误发放，铅山县政府自行撤销该林权证，事实依据正确。由于《江西省林权登记管理办法（试行）》系在铅山县政府向朱来旺颁发铅山林证字（2007）×××号林权证之后施行，铅山县政府将该文件第十二条关于登记发证要件的规定作为认定朱来旺申请林权登记材料是否齐全的依据确有不当。对此，上饶市政府在复议决定中亦予指出。但铅府字（2016）30号撤销决定作出之时，《江西省林权登记管理办法（试行）》已经施行并至今有效，铅山县政府能够证明朱来旺的林权证属错误发放，其适用上述管理办法第三十二条第三项规定作出撤销决定，并不违法。在告知与送达程序方面，因被诉撤销决定以铅山县林业局向铅山县政府“请示撤销”的方式启动，法律上对行政机关内部纠错文书的送达问题并无明确规定，铅山县政府自行纠错后将撤销决定送达铅山林业局，并责令该局向朱来旺转交文书、告知救济途径，履行了相关送达义务。因此，撤销决定虽未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序，但该程序不当已经通过铅山林业局及乡级政府的相关告知等行为得以补救，且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，铅山县政府撤销决定存在的程序问题已经得到事后补正。虽然撤销决定的确存在未给予朱来旺陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。本案被撤销的颁证行为，明显与1982年《批复》以及铅林证字第001289号林权证重叠并发生冲突，即使人民法院因撤销决定存在上述程序违法事项而责令重新作出，也无法改变重叠发证的事实，反而增加当事人的诉累，也影响法律关系的稳定。与此同时，人民法院审理行政案件，实行两审终审制度。再审程序是针对生效裁判可能出现影响当事人权利的重要错误而设立的特别救济程序。在原一、二审人民法院均已对被诉撤销决定存在的程序问题予以指正，并衡量全案案情、权利归属与当事人诉累情况，未以程序违法为由撤销被诉撤销决定情况下，本院再审复查中亦无必要仅因上述程序问题而否定被诉撤销决定与一、二审判决。
顺予指出，本案行政程序中存在的问题，铅山县政府应当在今后的工作中引以为戒。对于本案类似的林权纠纷处理，还应当考虑到“林业三定”时期当地林权证大批量限时颁发而造成的缺少四邻指界等问题的实际情况，避免单纯以颁证存在四邻指界等程序欠缺为由撤销林权证。对于程序违法但实体权属明确的颁证行为，可在确认程序违法的前提下，保留其权证效力，以维护颁证行为的稳定性和林权主体的信赖利益。
（三）关于上饶市政府行政复议决定是否合法问题。因朱来旺不具有案涉“龙井”山场的林地及林木权属，铅山县政府所作铅府字（2016）30号撤销决定虽在法律适用及送达程序方面存在瑕疵，尚不足以影响其整体合法性，上饶市政府经复议作出维持决定亦无不当。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证成原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，朱来旺认为上饶市政府该行为构成复议程序违法，本院不予认可。
综上，本案一审判决认定案件基本事实清楚，适用法律及处理结果正确，二审判决维持并无不当。朱来旺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人朱来旺的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 王展飞
审判员 白雅丽
二〇一八年六月二十八日
书记员 李 璐