最高法院判例：行政事实行为不能成为撤销之诉判决的对象
《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，“人民法院判决确认违法”。该项所规定的确认违法判决，主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为，是与法律行为相对的概念，是指一切并非以发生法律效果为目的，而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果，因而不能成为撤销判决的对象，在其违法时只能适用确认判决。该项所规定的确认违法判决，还适用于在作出判决前行政行为已经了结，亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力，只能判决确认违法。
（2017）最高法行申2930号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘国庆，女，1969年10月1日出生，汉族，现住上海市徐汇区。
委托代理人柴小平，上海申邦律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）山西省芮城县人民政府，住所地山西省芮城县大禹东街5号。
法定代表人张建军，该县人民政府县长。
委托代理人李明波，山西省芮城县房地产管理所所长。
委托代理人高奎行，山西龙飞律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省运城市人民政府，住所地山西省运城市河东街248号。
法定代表人朱鹏，该市人民政府代市长。
委托代理人仇航宙，山西省运城市人民政府工作人员。
委托代理人王晓歌，山西省运城市人民政府工作人员。
原审第三人刘新民，男，1938年10月4日出生，汉族，住山西省芮城县。
委托代理人张宁，山西宁丰律师事务所律师。
委托代理人张强，山西宁丰律师事务所律师。
再审申请人刘国庆因诉山西省芮城县人民政府（以下简称芮城县政府）、山西省运城市人民政府（以下简称运城市政府）撤销房屋登记决定及行政复议一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终475号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员杨立初、审判员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
山西省运城市中级人民法院一审查明：1997年9月15日，芮城县房屋产权登记发证工作领导组将涉诉房屋登记在刘国庆母亲李玉兰（已过世）名下。1998年1月31日，李玉兰、刘新民立下遗嘱：“经与子女协商同意，刘国庆出了建房总额的一半，该房由刘国庆作为唯一的继承人。”2001年12月3日，该房屋转移登记至刘国庆名下。后该房屋产权证书遗失，刘新民于2011年7月1日对此书写了情况说明。2011年8月12日，芮城县政府为刘国庆补发了房屋所有权证。2014年涉诉房屋被拆除，刘国庆之夫柴小平向芮城县公安局报案称其房屋被毁坏。同年11月9日，刘新民向芮城县房地产管理所（以下简称芮城县房管所）以其仍健在为由提出申请，要求撤销刘国庆持有的房屋所有权证。同月12日，芮城县房管所以刘国庆申报不实，撤销了该房屋所有权证。刘国庆不服向芮城县政府申请复议。2015年3月12日，芮城县政府复议撤销了芮城县房管所的决定。2015年3月15日，刘新民以同样理由向芮城县政府申请撤销刘国庆持有的房屋所有权证。2015年4月15日，芮城县房管所向刘国庆发函，函告刘国庆可以就其“拟申请芮城县政府注销涉诉房屋所有权证”递交书面申辩材料。2015年4月30日，刘国庆向芮城县房管所提出书面异议。芮城县政府于2015年6月20日作出芮政房撤字〔2015〕第1号行政决定，撤销了刘国庆的房屋转移登记。刘国庆不服，于2015年8月20日向运城市政府申请复议。运城市政府于2015年8月25日受理，同日向芮城县政府送达行政复议答复通知书。2015年9月11日，运城市政府向刘新民送达参加行政复议通知书。2015年10月22日，运城市政府将行政复议期限延期三十日。2015年11月21日，运城市政府作出〔2015〕19号行政复议决定，维持了芮城县政府的决定。刘国庆不服，提起行政诉讼，要求撤销芮城县政府行政决定及运城市政府的复议决定。
山西省运城市中级人民法院一审认为：刘国庆父母于1998年1月所立遗嘱，达成的家庭协议明确刘国庆为本案诉争房屋的唯一合法继承人。2000年11月，刘国庆母亲李玉兰将该房屋过户给刘国庆，也是在达成家庭协议后，该房屋转移登记给刘国庆的行为应视为刘国庆父母对刘国庆的赠与。根据刘新民2011年7月1日书写的情况说明，可证实芮城县政府将涉诉房屋转移登记给刘国庆及为刘国庆补发房产证时，刘新民是明确知情的。故应认定刘国庆向芮城县政府申请转移登记时提交的申请材料，符合法律规定。芮城县政府主张刘国庆以隐瞒真实情况的非法手段获取登记，无事实根据。故芮城县政府作出的撤销决定认定事实不清，证据不足。芮城县政府在作出撤销决定时，并未听取刘国庆陈述、申辩，没有告知其应当享有的权利，属程序违法。芮城县政府没有证据证明刘国庆在办理房屋过户过程中违反了其所引用的《房屋登记办法》第八十一条的规定，适用法律错误。综上，芮城县政府所作的决定，主要证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销。运城市政府的行政复议决定，亦随之撤销。鉴于本案涉及的房屋已被全部拆除，芮城县政府的行政行为不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第二款第一项、第七十九条之规定，作出（2015）运中行初字第118号行政判决：一、确认芮城县政府于2015年6月20日作出的芮政房撤字〔2015〕第1号撤销刘国庆房屋转移登记决定违法；二、确认运城市政府于2015年11月21日作出的〔2015〕19号行政复议决定违法。
刘国庆、芮城县政府、刘新民不服，提起上诉。
山西省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。
山西省高级人民法院二审认为：一、关于芮城县政府作出本案行政行为前是否履行了告知义务。本案行政行为属于房屋登记，不同于行政处罚，相应其作出程序不能完全适用行政处罚程序。但根据行政程序正当原则，行政机关在作出对相对人产生重大影响的行为时，应当履行相应的告知义务，听取相对人的陈述、申辩。本案中，芮城县政府在作出本案行政行为前，承办房产登记的具体事务部门芮城县房管所向刘国庆发送过公函，公函中明确告知“拟申请芮城县政府注销涉诉房屋登记”，芮城县房管所作为芮城县政府职能组成部门，依法履行房屋登记职责，其该发出公函行为应视为芮城县政府的告知行为。同时根据芮城县房管所收到刘国庆提交的异议书，证明芮城县政府在作出本案行政行为前，听取了刘国庆的申辩。故芮城县政府作出本案行政行为符合程序正当原则，刘国庆认为芮城县政府未履行告知义务的理由不能成立。二、关于芮城县政府作出本案行政行为认定事实是否清楚。本案房屋转移登记的时间为2000年11月，当时原建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起三十日内申请转移登记。申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”根据该条规定，申请人申请房屋权属转移登记时，需要向登记机关提交房屋权属发生转移的相关合同、协议、证明等文件。在本案登记原始档案中，刘国庆的登记申请书中记载房屋产权来源为继承，房屋产权来源说明书中同时在“继承”与“本人投资建造分家析产”两处作了标注。根据《城市房屋权属登记管理办法》规定，刘国庆应当向房屋登记机构提交与“继承”以及“本人投资建造分家析产”相应的证明文件。本案证据显示，涉诉房屋权属发生转移的协议为刘新民与李玉兰所立的遗嘱，但事实上芮城县政府为刘国庆办理房屋转移登记时，立遗嘱人刘新民、李玉兰仍健在，刘国庆继承该房屋的条件未成就，故申请人申请房屋转移登记时存在申报不实，隐瞒真实情况的情形。刘国庆认为上述“遗嘱”名为遗嘱，实为家庭协议，应视为其以“赠与”方式取得涉诉房屋，但该“赠与”又与其提交的申请书、房屋产权来源说明书记载的产权来源内容不一致，导致提供的登记材料形式要件不相统一，不符合《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，房产登记部门未尽到审查义务。关于刘国庆于2000年11月办理房屋转移登记时,房屋权属来源属于继承还是赠与，实质上是刘国庆与刘新民之间对涉诉房屋的权属问题产生的争议，该争议属于与本案行政行为相关的民事基础性行为，不属于人民法院行政诉讼审查范围。当事人可以通过民事诉讼途径加以解决。三、关于运城市政府的复议程序是否合法。运城市政府于2015年8月24日收到刘国庆的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，分别向被申请人芮城县政府和利害关系人刘新民发出行政复议答复通知书和参加行政复议通知。在审查过程中，运城市政府认为该案情况复杂，决定延期审理30日，并将延期审理通知书送达各方当事人，最后于2015年11月21日作出行政复议决定，未超法定行政复议期限。故运城市政府作出的行政复议决定程序合法。综上，原判认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，作出（2016）晋行终475号行政判决：一、撤销山西省运城市中级人民法院（2015）运中行初字第118号行政判决；二、驳回刘国庆的诉讼请求。
刘国庆向本院申请再审称:一、一审法院认定事实清楚，但认定本案涉及的房屋已被全部拆除，芮城县政府的行政行为不具有可撤销内容，以此确认两再审被申请人的行政决定、复议决定违法，属适用法律不当。二、二审法院认定事实的主要证据不足，适用法律错误，审判人员有枉法裁判等违法行为。1.芮城县政府未经调查程序，未告知刘国庆陈述和申辩，程序严重违法。芮城县房管所发出的公函并非芮城县政府的行为，不等于芮城县政府履行了告知和调查程序。二审法院却将该公函视为芮城县政府的告知行为，系故意违背事实枉法裁判。芮城县政府在行政复议决定未生效的情况下受理刘新民的再次申请，违反一事不再理的基本原则。根据《中华人民共和国物权法》的规定，对于产权有争议的，刘新民应当进行异议登记，并在十五日内起诉，在刘新民明显违反上述规定、申请注销刘国庆的产权证的情况下，芮城县政府受理并撤销房屋转移登记明显程序违法。2.芮城县政府撤销涉案房屋转移登记主要证据不足。本案所涉的“遗嘱”明为遗嘱，实为家庭协议，该协议明确刘国庆系本案唯一的合法权利人。房屋来源说明书、登记申请书均系房屋原权利人李玉兰亲笔所写，办理登记系李玉兰所为，李玉兰与刘新民商议后自愿将该房产登记在刘国庆名下，系自行处分其权利的赠与行为，意思表示真实，从刘新民书写的《情况说明》可知其对此也是明确知情和同意的。虽然房屋产权来源说明书存在瑕疵，结合李玉兰亲自办理产权登记过户行为及遗嘱、刘新民亲笔书写的材料等证据，可以证实李玉兰和刘新民将该房屋产权赠与刘国庆。且产权转移登记历时十四年之久，刘新民也并未提出任何异议，其现申请撤销房屋转移登记明显于法无据，也超过了法定的2年诉讼时效。二审法院认定刘国庆申报不实，属歪曲事实，颠倒举证责任的分配。3.《城市房屋权属登记管理办法》于2008年7月1日废止，二审法院适用已废止的部门规章作为依据，适用法律、法规错误。涉案房屋转移登记不属于《房屋登记办法》第八十一条规定的情形，芮城县政府依据该条规定撤销房屋转移登记，适用法律错误，系滥用职权。4.运城市政府的复议流于形式，在芮城县政府行政决定明显违法的情况下，维持该行政决定的复议决定不合法。综上，依据《行政诉讼法》第九十条、第九十一条第三项、第四项、第八项之规定，提出再审申请，请求：撤销一审和二审行政判决；依法改判撤销芮城县政府2015年6月20日作出的芮政房撤字〔2015〕第1号决定及运城市政府2015年11月21日作出的〔2015〕19号行政复议决定。
芮城县政府提交答辩意见称：1.涉案房屋转移登记是刘国庆单方申请的，登记申请书和房屋产权来源情况说明书中均明确填写“继承”，而此时作为房屋所有人的刘新民夫妻二人仍健在，且现今刘新民一再对转移登记提出撤销申请，这足以证明刘国庆申请时存在隐瞒真实情况的情形。且刘国庆以继承为由申请转移登记，仅提交了遗嘱，未提交被继承人死亡的相关证明文件，也是明显错误的。2.因赠与发生房屋产权转移的登记，必须由赠与人与受赠人双方共同申请，并提供赠与人明确的赠与意思表示的相关协议等资料，而本案所涉转移登记资料中，却无一显示与“赠与”相关的资料。3.不动产登记涉及专门场所、专业人员编配及档案管理等问题，都是由政府职能部门具体负责办理，不可能由县政府具体办理。在刘新民提出撤证申请后，芮城县房管所曾致函刘国庆明确说明相关情况，刘国庆也递交了异议书明确进行了陈述和申辩，故行政决定程序不存在对刘国庆的知情权及陈述申辩权构成损害的问题。
运城市政府提交答辩意见称：其作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，请求依法驳回刘国庆的再审申请。
刘新民提交答辩意见称：二审判决认定事实正确、适用法律正确、程序合法，刘国庆提出的再审申请于法无据且不合情理，请求依法驳回其再审申请。
本院认为：《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，被诉行政行为是芮城县政府作出的撤销再审申请人刘国庆房屋转移登记的行政决定以及运城市政府作出的维持上述决定的行政复议决定。结合一、二审裁判理由及刘国庆的再审申请理由，本案主要的争议焦点在于：第一，刘国庆办理房屋转移登记是否存在“申报不实”、“隐瞒真实情况”的情形；第二，芮城县政府作出行政决定的程序是否合法；第三，二审法院及芮城县政府适用法律是否正确；第四，一审法院对于“芮城县政府的行政行为不具有可撤销内容”的认定是否正确。
关于焦点一。刘国庆主张，“结合李玉兰亲自办理产权登记过户行为及遗嘱、刘新民亲笔书写的材料等证据，可以证实李玉兰和刘新民将该房屋产权赠与刘国庆”。从本案证据来看，确实不排除刘国庆在办理房屋转移登记之时，其父母刘新民、李玉兰有将该房屋赠与刘国庆的意思表示。房屋权属可因赠与而发生转移，也可因买卖、继承等其他原因而发生转移，关键在于当事人申请房屋转移登记时是否提交了与房屋权属发生转移的原因相符的证明材料，这也是房屋登记机关对登记申请予以审查的基础。本案房屋转移登记发生于2000年11月，当时有效的规范依据是以原建设部令第57号发布、自1998年1月1日起施行的《城市房屋权属登记管理办法》，该办法第十七条第二款亦明确：“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”第二十七条中还规定：“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的二个月内核准登记，并颁发房屋权属证书。”申请人应当依据上述规定提交相应申请材料，登记机关也应当依据上述规定对权属是否清楚、产权来源资料是否齐全进行审查。刘国庆虽主张系基于“赠与”而取得房屋产权，但从其申请房屋转移登记时提交的材料来看，却并无与“赠与”相关的材料。其提交的房屋权属发生转移的证明材料系刘新民与李玉兰于1998年所立的遗嘱，登记申请书中产权来源一栏填写为“继承”，房屋产权来源说明书中在“继承”、“本人投资建造分家析产”两处作了勾选。结合刘国庆办理房屋转移登记之时刘新民、李玉兰仍健在，其继承该房屋的条件未成就这一事实，刘国庆办理房屋转移登记时申报的产权来源与事实不符是客观情况，芮城县政府认定“该转移登记明显申报不实，实属以隐瞒真实情况的非法手段获取房屋登记”，二审法院对此予以认可，并无不当。刘国庆主张以“赠与”方式取得房屋登记的理由不能成立。
关于焦点二。原审法院查明，芮城县政府在作出被诉行政行为前，其具体负责房屋登记工作的职能部门芮城县房管所曾向刘国庆发函，明确告知“拟申请县政府予以注销，如你对此注销行为有异议，可在接到本函之日起15日内向我们递交陈述申辩的书面材料”，刘国庆向该房管所递交了异议书，芮城县政府在被诉决定书中亦简要载明了刘国庆的陈述申辩意见。二审法院据此认为芮城县房管所发出公函的行为应视为芮城县政府的告知行为，芮城县政府听取了刘国庆的申辩，并无不当。刘国庆主张“芮城县房管所发出的公函并非芮城县政府的行为，不等于芮城县政府履行了告知和调查程序”的理由不能成立。芮城县政府于2015年3月12日作出的复议决定，系以芮城县房管所无权注销刘国庆的房屋所有权证为由，撤销了芮城县房管所作出的注销决定。芮城县政府于2015年3月15日受理刘新民以相同的理由再次提出的注销申请，并不违反一事不再理原则。刘国庆主张“芮城县政府在行政复议决定未生效的情况下受理刘新民的再次申请，违反一事不再理的基本原则”，理由不能成立。《中华人民共和国物权法》规定的异议登记只是利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误而可以选择的一种救济方式，并非唯一的途径，刘国庆以刘新民未经异议登记即直接申请行政机关予以注销，行政机关予以受理系程序违法，该理由亦不能成立。
关于焦点三。判断行政行为是否合法，应当以行政行为作出时的法律、法规、规章为依据。本案房屋转移登记的时间是2000年11月，当时有效的规定是《城市房屋权属登记管理办法》；芮城县政府作出被诉撤销决定的时间是2015年6月，此时《城市房屋权属登记管理办法》已废止，《房屋登记办法》已施行。二审法院依据《城市房屋权属登记管理办法》判断刘国庆办理房屋转移登记是否符合当时的规定，芮城县政府依据《房屋登记办法》判断刘国庆的房屋转移登记是否符合撤销的条件，适用法律均无不当。《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”行政机关具有自我纠错的机能。芮城县政府根据查明的情况，认定刘国庆以隐瞒真实情况的非法手段获取房屋登记，从而依职权撤销其房屋转移登记，符合上述规章的规定。
关于焦点四。《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，“人民法院判决确认违法”。该项所规定的确认违法判决，主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为，是与法律行为相对的概念，是指一切并非以发生法律效果为目的，而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果，因而不能成为撤销判决的对象，在其违法时只能适用确认判决。该项所规定的确认违法判决，还适用于在作出判决前行政行为已经了结，亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力，只能判决确认违法。而本案被诉行政行为是芮城县政府作出的撤销刘国庆房屋转移登记的行政决定以及运城市政府作出的行政复议决定，均系法律行为。一审法院以“本案涉及的房屋已被全部拆除，芮城县政府的行政行为不具有可撤销内容”为由判决确认行政行为违法，属于混淆了撤销判决的对象。二审法院予以纠正，并无不妥。
此外，刘国庆主张二审法院存在枉法裁判等情形，因未提供证据予以证明，本院不予支持。
综上，再审申请人刘国庆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人刘国庆的再审申请。
审 判 员 杨立初
审 判 员 梅 芳
二〇一八年四月十七日
书 记 员 张 兰