最高法院判例：公共利益的界定应当遵循比例原则

公共利益属于不确定法律概念，一种公共利益的实现经常是以私人利益的减损作为代价的，故在界定公共利益时应当遵循比例原则，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，通过权衡，最大限度地避免因小失大，同时应当对减损的私人利益给予必要的公平、合理的补偿或赔偿。

（2017）最高法行申8518号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘春洪，男,1966年2月19日出生，汉族，住云南省昆明市嵩明县。

委托诉讼代理人刘江云，北京市尚公律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省昆明市西山区人民政府，住所地云南省昆明市西山区秀苑路188号。

法定代表人郭希林，该区区长。

第三人云南省昆明市西山区河北社区居民委员会第十股份合作社，住所地云南省昆明市西山区福海街道办事处河北社区。

负责人陈福春，该社理事长。

再审申请人刘春洪因与云南省昆明市西山区人民政府（以下简称“西山区政府”）收回国有土地使用权一案，不服云南省高级人民法院（2017）云行终102号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

刘春洪诉称，位于云南省昆明市西山区新闻路延长线五家堆居民小组(原生化制品厂、五家堆235号）面积为2552平方米房屋原系云南省昆明市福海生化制品厂（以下简称“生化厂”）租用云南省昆明市官渡区福海乡办事处第十生产合作社集体土地建盖。2004年根据国家土地政策完善用地手续，由刘春洪支付了相应的税费。2005年11月5曰，刘春洪与生化厂及云南省昆明市西山区河北社区居民委员会第十股份合作社（以下简称“河北十社”）签订三方共同转让协议书，依法获得生化厂土地使用权及该土地上建筑物的所有权。全部房屋建筑面积为2552平方米。该国有土地使用权系2004年8月30日云南省昆明市国土资源局官渡分局与河北十社签订《国有土地使用权出让合同》并于2007年公证，出让期限为50年。2014年6月6日，西山区政府办公室〔2014〕1号西山区依申请公开政府信息告知书答复：西山区新闻路延长线五家堆居民小组（原生化制品厂、五家堆235号），面积为1491.2平方米的国有土地我区于2013年完成了该地块拆迁工作后，该地块由市土地储备中心收储。依据我国相关法律法规的规定，西山区政府的收回土地使用权的目的违法、程序违法，同时并未对刘春洪进行合理补偿。综上，请求法院：1、撤销西山区政府收回该国有土地使用权的行政行为；2、附带审查“昆政办〔2009〕144号、昆政办〔2009〕145号、西草海〔2009〕6号、昆政复〔2011〕37号、昆国土资请〔2011〕318号”文件的合法性；3、本案的诉讼费由西山区政府承担。

原审法院查明，西山区政府于2009年12月28日发布了《昆明市西山区人民政府关于实施草海片区和安置地块征地拆迁公告》，同日云南省昆明市西山区滇池草海保护治理和开发建设指挥部作出了西草海〔2009〕6号《关于印发〈西山区草海片区和安置地块保护治理和开发建设项目征地拆迁货币补偿实施细则〉的通知》。2011年4月11日，云南省昆明市人民政府作出了昆政复〔2011〕37号《昆明市人民政府关于草海北片区保护治理和开发建设项目征地拆迁补偿安置实施补充意见的批复》，对西山区政府上报的《草海北片区保护治理和开发建设项目征地拆迁补偿安置实施补充意见》作出了“原则同意”的批复。2011年9月30日，云南省昆明市国土资源局作出昆国土资请〔2011〕318号《关于〈草海北片区收回“清非”土地补偿标准、强制拆迁程序及安置房供地意见〉补充意见的请示》。2012年河北十社与云南省昆明市国土资源局西山分局签订了《国有土地补偿协议》，后西山区政府收回了涉案国有土地的使用权。

原审法院另查明，2004年12月3日，云南省昆明市官渡区治理整顿土地市场秩序完善用地手续领导小组办公室向云南省昆明市官渡区福海乡河北办事处发出昆官完费字（2004）第（2198）号《昆明市治理整顿土地市场次序完善用地手续缴费通知书》，要求云南省昆明市官渡区福海乡河北办事处在2004年12月20日前缴清1491.34平方米（2.24亩）土地的相关费用共计189,718元，后经河北十社申请，该项费用分两期缴纳，于2007年11月22日缴纳完毕。2007年11月14日，河北十社（甲方）与刘春洪（乙方）签订《土地征用协议》，甲方同意乙方自愿将原租用甲方（原生化厂）的2.24亩土地作一次性征用，双方确定的征地价格共计人民币1,232,000元。自2005年起，刘春洪实际管理使用涉案土地。2007年11月30日，云南省昆明市国信公证处作出（2007）云昆国信证字第29742号公证书，对云南省昆明市国土资源局官渡分局（甲方，出让人）与河北十社（乙方，受让人）于2004年8月30日签订的《国有土地使用权出让合同》予以公证。甲乙双方在合同中约定，甲方出让给乙方的土地使用权位于云南省昆明市新闻路延长线五家堆居民小组，宗地总面积1491.2平方米，其中出让土地面积为1491.2平方米，土地使用权出让金总额为人民币182，838元，出让宗地的用途为工业用地，土地使用权出让年限为伍拾年。

原审法院再查明，涉案五家堆235号土地属于云南省昆明市西山区草海片区保护治理和开发建设项目征地拆迁范围。河北十社原为云南省昆明市官渡区福海乡河北办事处第十生产合作社。1993年1月22日，河北十社与生化厂签订《租用土地协议书》，约定河北十社将涉及本案五家堆235号土地出租给生化厂使用，租期为五十年。2004年8月31日，河北十社向云南省昆明市国土资源局交纳涉案土地“耕地开发费”4474.00元、“征地管理费”2237.00元、“土地出让金”45709.50元（25﹪）、“土地登记费”169.13元；河北办事处向云南省地方税务局交纳“耕地税”17896.08元（应税面积1491.340㎡）、“土地使用权出让税”27425.70元（计税金额914190.00元）。

2005年11月5日，刘春洪与生化厂、河北十社三方共同签订《转让协议书》，约定生化厂将其与河北十社签订的《租用土地协议书》取得的土地使用权及地上附着物全部以20万元人民币转让给刘春洪。2007年11月14日，河北十社与刘春洪签订《土地征用协议》，约定刘春洪一次性征用河北十社涉案五家堆235号土地2.24亩，征地价格共计人民币1232000元；2005年“8.31”清理完善手续时河北十社缴纳的税费92751.28元由刘春洪一次性赔付给河北十社。刘春洪于2007年11月14日、15日先后向河北十社支付了“征地基础设施费”67200元、“土地征用费”20万元。

2007年11月22日，云南省昆明市官渡区治理整顿土地市场秩序完善用地手续领导小组办公室向河北十社作出昆官补费字（2007）第（0526）号《完善用地手续补费通知书》，要求河北十社在15天内向云南省昆明市国土资源局官渡分局办理补缴费用的有关手续。同日，河北十社向云南省昆明市国土资源局官渡分局补缴了涉案土地完善用地手续的相关费用计137128.50元。根据河北十社于2009年8月31日出具的《证明》证实，上述款项实际系刘春洪支付。西山区政府未向河北十社或者刘春洪核发涉案土地国有土地使用证。本案中，西山区政府、刘春洪和河北十社均认可涉案土地根据“8.31”清理完善用地手续，交纳了相关的土地出让金及税费后，该土地所有权性质由集体变为国有。河北十社认可涉案土地使用权已转让给刘春洪。在案2012年云南省昆明市国土资源局西山分局与河北十社签订的《国有土地补偿协议》载明：支付河北十社征地补偿费1389657.25元，其中土地补偿费915417.91元（408668.71元／亩×2.24亩）、已缴纳的契税27425.70元、银行同期贷款利息446813.64元（915417.91元﹢27425.70元×6.77％×7年）。二审中，西山区政府称其收回涉案土地使用权的行为依据是上述《国有土地补偿协议》。涉案土地经云南省昆明市国土资源局挂牌交易于2013年6月以城市住宅用地出让给绿地集团（昆明）置业有限公司。

云南省昆明市中级人民法院一审作出（2015）昆行初字第182号行政判决认为，本案系公民认为行政机关实施的国有土地使用权收回行为违法而提起的行政撤销之诉，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围并属本院管辖。云南省高级人民法院作出的（2015）云高行终字第138号行政裁定，确认了刘春洪提起本案行政诉讼符合法定的起诉条件。西山区政府作为实施收回涉案国有土地使用权的行政机关，系本案适格被告。河北十社作为被诉收回国有土地使用权的实际相对人，与本案具有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，其作为第三人参加本案诉讼符合行政诉讼法的规定。

根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，在法定情形下，经法定程序，有关部门可以收回国有土地使用权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，西山区政府应当承担相应举证责任，即举证证明其系依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，依法实施了收回涉案国有土地使用权的行为。但本案中，西山区政府提供的证据并不能证明其在实施收回涉案地块国有土地使用权时，严格依照了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定。换言之，西山区政府主张其系依法收回涉案地块国有土地使用权的主要证据不足，应当承担举证不能的不利后果，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，应撤销该收回国有土地使用权行为，但鉴于涉案地块位于《昆明市西山区人民政府关于实施草海片区和安置地块征地拆迁公告》中的征地拆迁范围，草海片区的征地拆迁及相关建设工作已经实施，撤销该收回国有土地使用权的行为在客观上将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，应依法确认西山区政府收回涉案地块国有土地使用权的行为违法。对于刘春洪要求一并审查“昆政办〔2009〕144号、昆政办〔2009〕145号、西草海〔2009〕6号、昆政复〔2011〕37号、昆国土资请〔2011〕318号”五份文件的合法性的问题，该院认为该五份文件中昆政办〔2009〕144号、145号，西草海〔2009〕6号三份文件均系通知、昆政复〔2011〕37号系批复、昆国土资请〔2011〕318号系请示，该五份文件的对象是特定的，也不存在反复适用的可能，故刘春洪要求审查的五份文件并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定中的“规范性文件”。该五份文件不属于行政诉讼中可以一并要求审查的“规范性文件”的范围，因此，对于该五份文件该院依法不予审查。综上，该院判决确认西山区政府收回云南省昆明市西山区新闻路延长线五家堆235号面积为1491.2平方米国有土地使用权的行为违法。

刘春洪不服，向云南省高级人民法院提起上诉。云南省高级人民法院二审作出（2017）云行终102号行政判决认为，首先，本案西山区政府、刘春洪和河北十社均认可，根据云南省昆明市“8.31”清理完善用地手续相关政策规定，涉案五家堆235号土地在交纳了相关的土地出让金及税费后，所有权为国有。根据云南省昆明市国土资源局官渡分局与河北十社签订的《国有土地使用权出让合同》，涉案土地使用权应属于河北十社。虽然在案没有合法有效证据证明刘春洪对涉案土地拥有合法的使用权，但河北十社和刘春洪均认可，涉案土地使用权已有偿转让给刘春洪。刘春洪也实际支付了部分土地出让金及转让费,且刘春洪自2005年起实际管理使用涉案土地。因此，刘春洪与西山区政府收回涉案土地使用权的行政行为具有法律上的利害关系。故刘春洪依法享有对西山区政府收回涉案土地使用权的行政行为提起行政诉讼的资格。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。根据在案证据证实，涉案五家堆235号土地位于云南省昆明市西山区草海片区保护治理和开发建设项目征地拆迁范围，西山区政府为了草海片区保护治理和开发建设工程项目，收回涉案土地使用权。但西山区政府不能举证证明其对涉案土地实施收回使用权的行为符合上述法律规定的“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”要求，即西山区政府收回涉案土地使用权的行为违法。鉴于草海片区的征地拆迁及相关建设工作已经实施，涉案土地已于2013年出让给绿地集团（昆明）置业有限公司，撤销西山区政府收回涉案土地使用权行为，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，依法撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，不撤销行政行为。因此，应依法确认西山区政府收回涉案土地国有土地使用权的行为违法。关于刘春洪提出的要求一并审查“昆政办〔2009〕144号、昆政办〔2009〕145号、西草海〔2009〕6号、昆政复〔2011〕37号、昆国土资请〔2011〕318号”五份文件的合法性的问题。该院认为，该五份文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条中规定的“规范性文件”，故依法不予审查。综上，该院遂判决驳回上诉，维持原判。

刘春洪不服，向本院申请再审，请求撤销二审判决，依法再审本案。主要理由为：（一）原审法院适用法律错误，撤销案涉违法行政行为并不涉及国家利益和公共利益，不会造成重大损失；（二）原审法院未依法责令被诉行政机关采取相应补救措施或者承担赔偿责任，违反相关司法解释规定。

本院经审查认为，本案争议焦点在于撤销本案收回国有土地使用权的行为是否会给社会公共利益造成重大损害。公共利益属于不确定法律概念，一种公共利益的实现经常是以私人利益的减损作为代价的，故在界定公共利益时应当遵循比例原则，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，通过权衡，最大限度地避免因小失大，同时应当对减损的私人利益给予必要的公平、合理的补偿或赔偿。具体到本案，首先，涉案土地位于云南省昆明市西山区草海片区保护治理和开发建设项目征地拆迁范围内，目前草海片区的征地拆迁及相关建设工作已经实施。对于草海片区保护治理和开发建设，有关行政机关已经投入了大量的人力、物力、资金，本案收回国有土地使用权的行政行为作为草海片区保护治理和开发建设工程项目的一部分，如予以撤销，会影响到整个草海片区保护治理和开发建设工程项目的推进和实施，造成社会资源浪费，损害公共利益；其次，涉案土地已经相应程序出让给了有关公司。撤销本案被诉行政行为，不仅会破坏有关政府部门在出让土地过程中的公信力，同时也会侵害经正当程序取得本案国有土地使用权的第三方公司的正当权益；最后，公共利益的实现应当给予利益受损方公平、合理的补偿或赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于刘春洪因西山区政府违法实施的收回国有土地使用权行为而遭受的损失，其可以按照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定寻求救济。故一、二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定判决确认西山区政府收回国有土地使用权的行为违法，并无不当。另，刘春洪的其他申请再审请求及理由，经审查，尚不足以否定原生效判决，本院不予支持。

综上，刘春洪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回刘春洪的再审申请。

审 判 长　杨科雄

审 判 员　李智明

审 判 员　李德申

二〇一八年五月八日

法官助理　曹　巍

书 记 员　谌虹蓉