以案说法:企业被认定为违法建筑强拆,但基于信赖利益应予赔偿

  裁判要点:对于政府招商引资同意建设的企业,即使因客观原因缺乏完整的规划许可手续,但是并不丧失因行政机关支持建设的信赖利益,即使被按照”违法建筑”予以强制拆除,仍然应当予以征收补偿,强制拆除被确认违法的,应当予以行政赔偿,行政赔偿不得低于征收补偿,处建筑物、装修和附属物的价值补偿之外，在房屋征收期间的搬迁过渡费、奖励、补贴等亦属于行政赔偿的范围。

案件承办律师：王卫洲、康静，均为北京万典律师事务所律师，系原告方代理律师

原告方：温州市xx厂

 被告方：温州市鹿城区xx街道办事处，温州市鹿城区xx执法局

案情简介：

1992年原告温州市xxxxxx厂因温州市鹿城区xx乡政府（现为：温州市鹿城区xx街道办事处）招商引资，经该乡政府批准建设厂房，1996温州市土地管理局（现为温州市自然资源和规划局）认为乡政府批准无效，对温州市xxxxxx厂进行行政处罚，将建筑物予以没收，1998 年 1 月 24 日，原温州市土地管理局作出温土监〔1998〕xx号《关于对温州市xx化工试剂厂被没收地面附着物变价处理的通知》，载明：对于 1996 年被没收的地面附着物xxx平方米土方，以每平方米 15 元作价，计价 24330 元由温州市xxxx厂回购使用。xxxx厂缴纳回购款。1998 年 5 月 11日，原温州市土地管理局与xx化工厂签订温土合〔1998〕xx号《温州市国有土地使用权协议出让合同》，xxxx厂取得国有土地使用权。

2016年因政府启动房屋征收，xxxx厂不属于征收范围，但是街道办事处组织协议拆迁要求征收xxxx厂的厂房，因补偿问题不能达成一致，未能签订补偿协议。同年街道办事处与鹿城区xx执法局以厂房属于违法建筑为由作出《限期拆除决定》并将温州市xxxx厂的厂房予以强制拆除，温州市xxxx厂提起行政诉讼，法院对于请求撤销《限期拆除决定》的诉求予以驳回；对于强制拆除案件以程序违法为由判决强制拆除行为违法。

在行政赔偿阶段，温州市xxxx厂决定更换原律师团队，委托北京万典律师事务所维护权益，万典律师事务所指派王卫洲、康静律师承办本案。

一审裁判：

关于建筑物的赔偿问题，温州市瓯海区人民法院一审裁判认为，案涉建筑物已经被认定违法建筑并被责令限期拆除，所以对于建筑物不予赔偿，装修和附属物因和建筑物不可分立，故亦不予赔偿;关于室内物品，瓯海区人民法院认定损失并判决原告方承担20%过错责任，被告方承担80%过错责任；

上诉经历：

原告方对此不服向温州市中级人民法院提起上诉，中级人民认为一审认定事实不清撤销原一审判决发回瓯海区人民法院重审，瓯海区人民法院关于建筑物部分仍然判决不予赔偿，驳回诉求，原告不服再次向温州市中级人民法院提起上诉。

管辖异议：

温州市中级人民法院受理以后，原告方提出管辖异议，要求由温州市中级人民法院以外其他中级人民法院管辖本案，为保障公正审理，浙江省高级人民法院指定由丽水市中级人民法院审理本案。

二审裁判：

丽水市中级人民法院裁判观点如下：

一、建筑物恢复原状及赔偿：营造优质的营商环境离不开法治，地方人民政府及其职能部门不仅要从长远发展的角度谋划好产业和项目布局，更要坚持依法行政原则，着力于为各类市场主体营造稳定公平透明可预期的发展环境，不断激发市场活力，推动经济规范健康发展。本案中，xxxx厂上世纪九十年代落户下岭村，开始建设厂房并投入生产，其用地曾由原xx乡政府越权批准，原温州市土地管理局对其违法用地行为进行处罚后准许其回购土方继续使用，并将 1550 平方米集体土地补征为国有土地后出让给xx化工厂，供其建设生产之用。上述事实能够证明，地方人民政府及其职能部门对于xxxx厂的建设生产持默认态度，土地管理部门虽对违法占地建筑作出没收、拆除处罚，但实际上没有执行，而回购土方、取得国有出让土地使用权等事实容易使上诉人产生建筑合法化的误解。2012 年，xx化工厂及周边企业被纳入制革基地旧片区改造范围，根据《温州市鹿城区xx至双屿制革基地旧片区改造实施方案》等补偿政策，周边企业 2000 年前形成的未经登记建筑均以奖励形式获得了补偿。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款、第二十九条规定，违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益，通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等属于国家赔偿法第三十六条第八项规定的“直接损失”。xx化工厂因与拆迁部门协商不成，建筑被违法强拆，其有权参照普惠的补偿政策获得公平赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条规定，违法行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。根据上述规定，在建筑无法恢复原状的情况下，一般而言应当优先以损害发生的时点确定损失价值。本案中，考虑到房地分离的情况下，土地价值或有可能上涨，但建筑本身的成新率逐年下降，建筑重置价值随着时间推移必然减少，温州一川房地产评估有限公司以 2012 年 4 月 20 日为评估时点，结合案涉建筑未经登记、部分建筑违法占地、补偿政策等具体因素确定xx化工厂的建筑价值为 xxxxxxx 元，反而更有利于当事人。政府强拆造成上诉人 2472.49 平方米建筑损毁，因所在区块整体搬迁、规划调整，建筑无法恢复原状，以评估机构出具的评估报告确定建筑的损失价值，符合损失计算的合理方式。土地管理部门于 1998 年作出变价处理通知，对于 1996 年被没收的地面附着物 1622 平方米土方，以 15 元/平方米作价由xx化工厂回购使用。根据通知书的表述，土地管理部门准许xx化工厂回购的是土方，并非上诉人主张的建筑。从土地管理部门同时期针对同片区企业作出的变价处理通知可知，砖混结构建筑回购价为 120 元/平方米、砖木结构建筑回购价为 100元/平方米。xx化工厂回购土方的价格明显低于同时期同片区其他企业回购建筑的价格，且人民法院的生效裁判认定限期拆除决定合法以及建筑为违法建筑，故上诉人主张案涉建筑为合法建筑不能成立。上诉人关于建筑恢复原状的赔偿请求客观上无法实现，一审判决不予支持并无不当，但不给予合理赔偿明显失当，本院予以纠正。

二、室内物品赔偿。根据上诉人对室内物品损失赔偿清单的分类，该项赔偿请求涉及成品、原料、生产设备、工具及其配件、化验设备、容器、药剂、包装材料、办公用品、生活用品、消防器材、建筑材料、漏登货物等。因强拆没有履行公证、录像、清点、造册等程序，现有证据无法直接证明强拆时室内物品有无腾空以及强拆造成损失的具体情况。从温州诚达资产评估事务所出具的评估报告及附件《机器设备搬迁补偿评估明细表》看，xx化工厂机器设备重置价为 711160 元，强拆发生前的两三个月，厂房内存放有“一般化学剂存货 345 吨、危险化学剂存货 48 吨、纸箱办公用品 31 车、闲置的反应釜离心机等 32 吨、桶装化学剂存货 8 吨”。因该次评估的主要目的是确定室内物品的搬迁费用，故除机器设备以外没有对其他搬迁对象的具体内容予以明确。

其一，关于搬迁对象的数量，经被上诉人确认，温州诚达资产评估事务所系根据上诉人申报，并在评估人员现场核实、双方当事人确认的基础上制作上述明细表。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十一条第一款规定行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被上诉人提交的现场视频片段非常有限，不能全面完整反映强拆现场的情形，无法证明强拆前已将室内物品腾空完毕，此外也未能提交其他有效证据证明强拆未造成室内物品损失。在上诉人已提交《机器设备搬迁补偿评估明细表》，初步证明强拆前室内原有“一般化学剂存货 345 吨、危险化学剂存货 48吨、纸箱办公用品 31 车、闲置的反应釜离心机等 32 吨、桶装化学剂存货 8 吨”的情况下，被上诉人应承担举证不能的不利后果。强拆发生在评估机构现场确认化学品数量为 401 吨之后的两三个月，上诉人主张在此期间未腾空化学品且正常生产经营，又未提交进货票据证明期间购入新的化学品，故需要考虑化学品原料消耗、成品销售问题。本院酌情确定强拆时发生损失的化学品数量为 300 吨。

其二，关于搬迁对象的内容和价值，尤其是化学品的名称、级别。从上诉人一审提交的强拆前室内堆放的化学品照片看，大部分照片无法辨认化学品名称、级别，仅有小部分照片可以辨认包装袋上的文字，但存在手写名称、未标注级别等情况。经上诉人当庭指认照片中可辨认名称、级别的高价值化学品，数量非常有限。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失，应当予以支持；对于原告提出的超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案件相关证据予以认定。本案中，上诉人提交 2003-2016年化学品销货清单，但拒不提交购入化学品的票据和账册，其主张销货票据另行保存、进货票据因强拆灭失，明显有违常理。从存放于温州市金海化学品市场有限公司及温州市慧才小学的化学品看，基本为工业级化学品，上诉人主张被上诉人将低品级化学品转运存储、高价值化学品损毁在强拆现场，亦有违常理。根据xx化工厂 2014-2016 年资产负债表、利润表，该厂年存货和固定资产均在 50 万元左右、年营收 200 万元左右、年利润不超过 10 万元。上诉人主张如此生产规模和利润空间的企业存放 3000 余万元化学品，显然不符合一般化工企业的运行规律，在没有确凿证据证明的情况下，本院难以支持。一审中坤元资产评估有限公司对存放于温州市金海化学品市场有限公司及温州市慧才小学的化学品进行评估鉴定，评估对象具有一定的代表性，其价值可以作为确定全部化学品价值的参照。纳入评估的化学品数量 59.64 吨，评估价值为 324600 元；强拆时损毁的化学品数量以 300 吨计算，则对应的价值为 1632797 元左右。经征求双方当事人意见，双方均同意存放于温州市金海化学品市场有限公司及温州市慧才小学的化学品残值归被上诉人所有，产生的仓储费用由被上诉人结算处理。另外，机器设备残值去向不明，可根据温州诚达资产评估事务所评估的重置价确定损失价值为 711160 元；根据日常生活经验，遵循法官职业道德，纸箱办公用品 31 车酌情认定损失价值为 50000 元、闲置的反应釜离心机等 32 吨酌情认定价值为50000 元。经温州诚达资产评估事务所现场核实、双方当事人确认的室内物品并不包括上诉人主张的其他物品，故该部分物品不应纳入损失范围。综合以上各项，本院认定室内物品损失合计 xxxxxxx元左右。

其三，关于损失的责任承担。上诉人不服《限期拆除决定书》提起行政复议，被上诉人在行政复议程序中即对建筑实施了强制拆除，且强拆违反《中华人民共和国行政强制法》的程序规定，故上诉人未在限期拆除决定送达后腾空室内物品虽有不妥，但有一定理由；强拆当日恰逢大雨，鉴于室内物品多为化学品，而化学品具有易损耗、易变质的特殊性，化学品腾空后堆放在露天不采取防水措施难以保证质量完好，即便上诉人第一时间采取补救措施也难以防止损失扩大；经多次向被上诉人核实，确没有证据证明《关于要求搬离化工物品法人通知》已送达上诉人，故上诉人未领取由被上诉人转运存储的物品亦不能归责于上诉人。综合以上考量，一审判令上诉人自行承担20％的过错责任不当，应当由被上诉人承担室内物品损失的全部赔偿责任。

三、其他损失赔偿。上诉人提出的其他损失包括装修、附属设施、管网、环保池和消防应急池、水表和水管、围墙和铁门、花坛和绿化、过渡费、停产停业、奖励、租金、通讯费、社保、工资、特种经营许可、维权费用、精神损害抚慰金。关于装修、附属设施、管网、环保池和消防应急池、水表和水管、围墙和铁门、花坛和绿化。从温州一川房地产评估有限公司出具的评估报告及附件《内装饰及附属物补偿明细表》看，以 2012 年 4 月 20 日为价值时点，包括门窗、吊顶、瓷砖、花岗岩、油漆、坐便器、踢脚线、水池、花坛、水塔、围墙、水沟、化粪池等在内的全部装饰及附属物评估价值为 363963 元，上诉人没有证据证明评估遗漏装修和附属物，故本院以评估价值确定该项损失。关于过渡费、停产停业、奖励、租金。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款、第二十九条规定，违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益，通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等属于国家赔偿法第三十六条第八项规定的“直接损失”。xx街道办事处根据 2012 年《温州市鹿城区xx至双屿制革基地旧片区改造实施方案》及会议纪要测算出《xx化工厂货币补偿方案》，该方案确定临时安置费、停产停业损失、房屋腾空奖励、货币补偿奖励 665883 元，经核对符合补偿政策。补偿政策中的临时安置费、停产停业损失、房屋腾空奖励、货币补偿奖励已涵盖上诉人主张的过渡费和租金损失，故本院不再另行支持。关于通讯费、社保、工资。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，必要留守职工的工资、必须缴纳的税款和社会保险费、应当缴纳的水电费等、维系停产停业期间运营所需的其他基本开支，属于国家赔偿法第三十六条第六项规定的“停产停业期间必要的经常性费用开支”。二审中，上诉人提交的记账凭证和银行回单显示，xx化工厂每月向电信公司缴纳电话费；电子缴税付款凭证显示，xx化工厂每月向税务机关缴纳基本医疗保险、基本养老保险、生育保险、失业保险、工伤保险；记账凭证和工资表显示，xx化工厂每月向徐x甲、徐x乙等人发放工资。上诉人在庭审中陈述，其在强拆前有两处厂区，案涉该处厂区被强拆后，另一处正常经营，且上诉人租赁新的一处场地用于替代被强拆的厂区继续经营，但未进行生产。上述证据无法证明上诉人主张的通讯费、社保、工资符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，本院不予支持。关于特种经营许可、维权费用、精神损害抚慰金。上诉人主张其持有的安全生产许可证、全国工业产品生产许可证因强拆造成证件到期后无法延续的巨大损失，但除许可证以外，上诉人没有提交其他证据证明损失客观存在以及与强拆具有因果关系；上诉人没有提交维权费用实际发生的票据，且维权支出不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的“直接损失”；本案不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的需要赔偿精神损害抚慰金的情形；故本院对于上诉人主张的该项损失不予支持。

四、上述损失的利息、两案赔偿款分配及责任承担。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十一条第一款规定，人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。根据前述分析，两次强拆造成上诉人各项损失，赔偿总额为 xxxxxxx元。因温州一川房地产评估有限公司的评估报告、温州诚达资产评估事务所的评估报告、坤元资产评估有限公司的评估报告、xx街道办事处出具的《xx化工厂货币补偿方案》均是将xx化工厂作为整体确定各项价值，而上诉人在两案中提出的赔偿项目和金额亦存在重合，难以明确区分。经征求双方当事人意见，在赔偿总额不变的前提下，两次强制造成的损失按照 2：8 的比例分配赔偿款。本案赔偿款为xxxxxxx 元，并按作出生效赔偿决定时中国人民银行一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算利息，从强拆发生之日计算至赔偿款支付之日。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，两个以上行政机关共同实施违法行政行为，造成公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益实际损害的，应当承担连带赔偿责任。故本案由xx街道办事处和鹿城执法局承担连带赔偿责任。

五、土地使用权处理。经双方当事人核对，xx化工厂不在 2013 年《温州市鹿城区人民政府关于对xx（洞桥）与双屿（岩门）制革基地改造工程建设范围内国有土地上房屋实施征收的决定》的征收红线范围内，房地未发生征收，土地使用权没有收回。本案中，xx化工厂未针对土地提出赔偿请求，经释明，其坚持土地不在本案中一并处理，故本院无法对案涉土地进行处理。

3、裁判结果

上诉人的上诉理由部分成立，本院予以采纳。被上诉人应按前文所述依法赔偿强拆行为造成上诉人的相应损失。一审判决对强拆行为造成的损失和被上诉人应当承担的赔偿责任认定不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销温州市瓯海区人民法院（2020）浙 0304 行赔初 1x号行政赔偿判决；

二、被上诉人温州市鹿城区人民政府xx街道办事处、温州市鹿城区综合行政执法局赔偿上诉人温州市xx化工试剂厂各项损失xxxxxxx元及利息，于本判决生效之日起三十日内支付到位；

三、驳回上诉人温州市xx化工试剂厂的其他赔偿请求。

一审评估鉴定费 20000 元，由温州市鹿城区人民政府xx街道办事处负担。

针对被上诉人xx街道办事处强制拆除上诉人267.9㎡的厂房，丽水市中级人民法院另案判决如下：

一、撤销温州市瓯海区人民法院（2020）浙 0304 行赔初 1x号行政赔偿判决；

二、被上诉人温州市鹿城区人民政府xx街道办事处赔偿上诉人温州市xxxx试剂厂各项损失 xxxxxxx 元及利息，于本判决生效之日起三十日内支付到位；

三、驳回上诉人温州市xxxx试剂厂的其他赔偿请求。