裁判要点1，未登记建筑并非违法建筑，符合条件的应予补偿。本案中，涉案房屋已取得《土地使用证》《温州市鹿城区城镇个人建房审核批准书》，但未取得《房屋所有权证》，被诉补偿协议约定其中250.23平方米建筑不属于可视为合法未登记建筑，未予补偿，但是被告xx街道办事处据此提交的证据并非职能部门认定意见，无法印证该部分建筑不符合补偿规定，故本院不予采信。因此，被告与原告签订被诉补偿协议约定涉案房屋的部分未经登记建筑不予补偿，缺乏事实依据，证据不足，依法应予撤销。2，签订协议后不向被征收人送达，不能开始起算起诉期限。

原告伍xx代理律师王卫洲 ，吕磊  均为北京万典律师事务所律师

被告温州市鹿城区人民政府xx街道办事处

案情介绍

原告伍xx系浙江省温州市鹿城区某村村民，拥有两处合法产权房屋（共墙），已依法办理手续，并缴纳税费。2023年被告xx街道办事处启动房屋征收工作，未经法定程序将涉案房屋的大部分面积按违法建筑处理，并以强拆、断电等方式逼迫原告签订《温州市鹿城区征地住宅房屋补偿安置协议书》（以下简称“补偿协议”），2023年8月8日原告迫于压了签订了该协议。补偿协议中约定250.23平方米建筑不属于可视为合法未登记建筑，未予补偿。为了维护自身合法权益，伍xx委托北京万典律师事务所王卫洲、杨鑫亮二位专业拆迁律师代理案件，律师通过调查取证、团队研讨后认为：一、案涉房屋具有合法建设手续，经过政府审批，不存在违法建筑。案涉房屋建于上世纪90年代，已取得《土地使用证》、《农村私人建房用地呈报表》《温州市区城镇个人建房审核批准书》，并缴纳了建房管理费，应属合法建筑。而且涉案房屋手续齐全，至于未达到被告要求的标准，是历史原因造成的。据悉，涉案房屋建设时政府不要求办理建设工程规划许可证，且温州市境内的居民均未办理建设工程规划许可证，故应当认定涉案房屋为合法建筑，被告将涉案房屋的大部分面积认定为违法建筑，严重侵犯了原告的财产权益。二、案涉房屋未经任何有权机关认定为违法建筑，本案被告未经有权机关认定，在不具有主体资格的情况下认定涉案房屋属于违法建筑，明显证据不足……

行政诉讼

之后万典律师帮助原告向浙江省温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销房屋征收补偿安置协议。法院审理认为：

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”本案中，涉案房屋已取得《土地使用证》《温州市鹿城区城镇个人建房审核批准书》，但未取得《房屋所有权证》，被诉补偿协议约定其中250.23平方米建筑不属于可视为合法未登记建筑，未予补偿，被告xx街道办事处据此提交证据4、5、10予以佐证，但该组证据并非职能部门认定意见，无法印证该部分建筑不符合补偿规定，故本院不予采信。因此，被告与原告签订被诉补偿协议约定涉案房屋的部分未经登记建筑不予补偿，缺乏事实依据，证据不足，依法应予撤销。

胜诉判决

综上，被诉补偿协议认定事实不清，证据不足，原告要求撤销被诉补偿协议的诉讼请求，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销原告伍xx与被告温州市鹿城区人民政府xx街道办事处于2023年8月8日签订的《温州市鹿城区征地住宅房屋补偿安置协议书》。本案受理费50元，由被告温州市鹿城区人民政府xx街道办事处负担。

一审判决后，街道办对此不服，提起上诉，其上诉主张：   一、原判适用法律错误，被上诉人已超过诉讼时效，依法应驳回起诉。被诉协议第八条第五项、第九条已明确告知起诉期限。涉案房屋政府公布确定的统一搬迁期限起始日为 2023 年 6 月 10 日，故被诉协议已于当日生效，被上诉人应自此时起 6 个月内起诉，其至 2024 年 5 月 21 日提起本案诉讼，已超过诉讼时效。   二、被诉协议系政府作出征收决定前，上诉人与被上诉人进行的预先签约行为，系双方真实意思表示，合法有效。涉案房屋审批手续不完整而未登记的 250.53 平方米建筑，不属于可视为合法建筑面积，系被上诉人自身原因所致。被上诉人在自知自认情况下自愿与上诉人签署被诉协议，系其真实意思表示，现又据此提出撤销协议，有违诚信原则。退一步讲，根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》第二条规定，上诉人作为属地街镇有权利对未经登记房屋调查认定，被上诉人也从未提出异议并提交相应证明材料。   三、根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》中关于“视为合法情形”的规定，涉案房屋不属于可视为合法未登记建筑，故被诉议约定涉案房屋部分未经登记建筑不予补偿。

     万典律师当庭指出案涉协议签署后，因被告需要审核盖章直接带走，并未给原告送达，要求被告回答何时向原告送达协议；律师指出街道办认定涉案房屋为违法建筑明显不能成立。涉案房屋手续齐全，但没有达到街道办要求的标准，是历史原因所致，不能作为违法建筑认定。据悉，鹿城区及涉案地块内没有一户持有建设工程规划许可证，温州市范围内也极少见，这是当时行政机关执法滞后、不到位的大环境下形成的历史遗留问题，应当补办手续，视为合法。 温州市中级人民法院经过审理认为街道办上诉理由不能成立，原告方起诉并未超过法定期限，原告要求撤销拆迁协议的理由成立，依法判决驳回上诉，维持原判。

附件:

浙江省温州市中级人民法院

行政判决书

（ 2025）浙 03 行终 232 号

上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府丰门街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区丁桥路 169 号。

法定代表人张超，主任。

委托代理人吴稳伟，该办事处工作人员。

委托代理人黄华，浙江嘉瑞成律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）伍xx，.........

委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。

上诉人温州市鹿城区人民政府丰门街道办事处（ 以下简称丰

门街道办事处） 因被上诉人伍xx诉其撤销房屋补偿协议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2024）浙 0302 行初 242 号行政判决，向本院提起上诉。本院于 2025 年 4 月 16 日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：原告伍xx有两处房屋分别坐落于温州市鹿城区双屿街道屿头村x 幢 9 室、10 室（统称涉案房屋，《温州市房屋拆迁情况调查登记表》载明其建筑面积总计 545.25 平方

米，另有简易房 39.38 平方米、棚 40.51 平方米），均已取得《土地使用证》（证载土地使用者均为原告，用地面积均为 49.12 平方米）《温州市鹿城区城镇个人建房审核批准书》（ 总建筑面积均为 253.1 平方米）。2023 年 5 月 22 日，原告在被告丰门街道办事处提供的《温州市鹿城区征地住宅房屋补偿安置协议书》上签名捺印，该协议书约定了涉案房屋中一处房屋的补偿安置事项。 2023 年 8 月 8 日，原告（作为乙方）与被告（作为甲方）签订《温州 市 鹿 城 区 征 地 住 宅 房 屋 补 偿 安 置 协议 书 》 （ 编 号 ： xxxxxxxxx， 以下简称被诉协议），约定了以下内容： “ 一、被搬迁旧房基本情况。（ 一）乙方被搬迁住宅用房坐落双

屿镇屿头村第x幢 9 室、双屿镇屿头村第x幢 10 室，房屋所有权

证编号：/。土地使用权证号：温集用（ 1998 ）第 1-3940 号、温集用（ 1998）第 1-3941 号，证载用地面积 98.24 平方米。本村在册常住农户合法宅基地建筑基底面积 98.24 平方米。合法宅基地审批手续类型：集体土地使用权证。（二）未经登记建筑情况。… …

2.不属可视为合法但符合奖励购买及补助条件的未经登记建筑： … …（ 2）建造于 1998 年 12 月 31 日之前已取得合法宅基地审批手续，凭证记载建筑占地面积 98.24 平方米，凭证记载范围内该时限现状建筑占地面积 98.24 平方米、现状建筑占地面积98.24 平方米。 … … 4.其他不属于可视为合法未登记建筑面积250.53 平方米。 … … 三、搬迁事项。（ 一）搬迁期限： 乙方应在

规定的搬迁腾空期限内将房屋腾空完毕，交甲方验收后拆除。… …

八、违约责任及争议解决 … …（ 五）乙方房屋所属项目经区人民政府依法作出征地房屋补偿方案批复的，协议在履行过程中发生的争议， 乙方可在协议生效之日起 6 个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。 … …九、本协议自双方签字盖章之日起成立， 自政府公布确定的统一搬迁期限起始日生效。 ”2023 年 5 月22 日，原告将涉案房屋腾空，分别于 5 月 22 日、8 月 8 日签署《腾空验收合格证》，合格证落款日期为 2023 年 5 月 22 日。原告不服被诉协议，于 2024 年 5 月 20 日向原审法院递交诉状材料，请求依法撤销被诉协议。因诉前协调不成，原审法院于 2024 年 7 月23 日正式受理本案。

另查明，温州市鹿城区人民政府至今未就涉案房屋所属项目作出征地房屋补偿方案批复。被告于 2023 年 6 月 10 日张贴《通告》，主要内容如下： “经区政府同意，丰门街道屿头村已启动腾空，腾空期限为 2023 年 6 月 10 日至 6 月 20 日，实际腾空时间将作为计算临时安置费等征收补偿费的起算时间。 ”

原审法院认为：一、关于被诉协议的成立生效问题。根据《中华人民共和国民法典》第一百三十六条第一款规定： “ 民事法律行为自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。 ”第一百五十八条规定： “ 民事法律行为可以附条件，但是根据其性质不得附条件的除外。 附生效条件的民事法律行为， 自

条件成就时生效。 附解除条件的民事法律行为， 自条件成就时失效。 ”第四百九十条规定： “ 当事人采用合同书形式订立合同的，自当事人均签名、盖章或者按指印时合同成立。在签名、盖章或者按指印之前， 当事人一方已经履行主要义务，对方接受时，该合同成立。 ”本案中，原告伍xx与被告丰门街道办事处于 2023年 8 月 8 日在被诉协议上签名、盖章，协议约定自政府公布确定的统一搬迁期限起始日（ 即 2023 年 6 月 10 日）生效，故被诉协

议自双方签字盖章之日成立并生效。

二、关于原告起诉是否超期的问题。 《最高人民法院关于适用〈 中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定： “行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 ”本案中，被诉协议虽载明 “ 乙方房屋所属项目经区人民政府依法作出征地房屋补偿方案批复的，协议在履行过程中发生的争议， 乙方可在协议生效之日起 6 个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”，但温州市鹿城区人民政府至今未就涉案房屋所属项目作出征地房屋补偿方案批复，应视为告知起诉期限的前提条件未成就，故原告于 2023 年 8月 8 日签订被诉协议，于 2024 年 5 月 21 日向原审法院递交诉状材料，提起本案诉讼，未超法定起诉期限。被告主张原告提起本

案诉讼已超六个月的起诉期限，无事实和法律依据，不予支持。

三、关于被诉协议的合法性问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定： “被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及  订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”本案中，涉案房屋已取得《土地使用证》《温州市鹿城区城镇个人建房审核批准书》，但未取得《房屋所有权证》，被诉协议约  定其中 250.53 平方米建筑不属于可视为合法未登记建筑、未予补偿，被告丰门街道办事处据此提交证据 4、5、10 予以佐证，但该组证据并非职能部门认定意见，无法印证该部分建筑不符合补偿规定，故不予采信。 因此，被告与原告签订被诉协议约定涉案房屋的部分未经登记建筑不予补偿，缺乏事实依据，证据不足，依法应予撤销。

综上，被诉协议认定事实不清、证据不足，原告要求撤销被诉协议的诉讼请求，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销原告伍xx与被告丰门街道办事处于 2023 年 8 月 8 日签订的被诉协议。案件受理费50 元， 由被告丰门街道办事处负担。

丰门街道办事处上诉称：一、原判适用法律错误，被上诉人已超过诉讼时效，依法应驳回起诉。被诉协议第八条第五项、第九条已明确告知起诉期限。 涉案房屋政府公布确定的统一搬迁期

限起始日为 2023 年 6 月 10 日，故被诉协议已于当日生效，被上诉人应自此时起 6 个月内起诉，其至 2024 年 5 月 21 日提起本案诉讼， 已超过诉讼时效。 二、被诉协议系政府作出征收决定前，上诉人与被上诉人进行的预先签约行为，系双方真实意思表示，合法有效。涉案房屋审批手续不完整而未登记的 250.53 平方米建筑，不属于可视为合法建筑面积，系被上诉人自身原因所致。被上诉人在自知自认情况下自愿与上诉人签署被诉协议，系其真实意思表示，现又据此提出撤销协议，有违诚信原则。退一步讲，根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》第二条规定，上诉人作为属地街镇有权利对未经登记房屋调查认定，被上诉人也从未提出异议并提交相应证明材料。 三、根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》 中关于 “视为合法情形”的规定，涉案房屋不属于可视为合法未登记建筑，故被诉协议约定涉案房屋部分未经登记建筑不予补偿，具有依据。综上，请求撤销原判并依法改判。

伍xx答辩称：一、本案起诉符合法定起诉期限的要求。 1.根据原审庭审中上诉人陈述，截至目前温州市鹿城区人民政府尚未作出补偿方案批复，也没有确定统一搬迁期限，故根据被诉协议第八条第五项、第九条规定，被诉协议尚未具备生效条件，起

诉期限尚未起算。故被上诉人在一年内提起诉讼，符合起诉期限要求。2.上诉人始终未向被上诉人提供过被诉协议文本，被上诉人系持已作废的 2023 年 5 月 22 日签订的协议起诉，诉讼中上诉人才提供了被诉协议，从而被上诉人将该协议作为被诉行政行为。

二、涉案房屋具有合法建设手续，经过政府审批，不存在违法建

设行为。涉案房屋建于上世纪 90 年代，持有合法的土地使用证、 《农村个人建房用地呈报表》，并缴纳了建房管理费，原温州市房地产管理局核发《温州市区城镇个人建房审核批准表》，在当时背景下已属于手续齐全，应属合法建筑。 三、上诉人认定涉案房屋为违法建筑明显不能成立。 涉案房屋手续齐全，但没有达到上诉人要求的标准，是历史原因所致，不能作为违法建筑认定。据悉，鹿城区及涉案地块内没有一户持有建设工程规划许可证，温州市范围内也极少见，这是当时行政机关执法滞后、不到位的大环境下形成的历史遗留问题。 而且涉案房屋未经任何有权机关

认定为违法建筑，上诉人认定属违法建筑亦缺乏证据支持，其所

依据的年限认定表没有提供相关测绘机构资质、注册测绘师签章，属无效证据；根据温州市中级人民法院（ 2021）浙 03 行终 213 号行政判决书，鹿城区地形数字化成图未经验收，不能作为定案依据。 四、被诉协议系因被上诉人受到上诉人胁迫和非法施压，不

得已而签订，依法应予撤销。上诉人为逼迫被上诉人签约，对被

上诉人亲友企业进行查封，并修建围墙堵路、实施断电等。五、

涉案房屋建成至今已 28 年，现上诉人认定为违法建筑，导致补偿权益过低，故被诉协议显失公平，应予撤销。综上，请求驳回上诉，维持原判。

二审期间，双方当事人均未提交新的证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，对原判认定的事实依法予以确认。

另查明，被上诉人于 2024 年 5 月 20 日向原审法院提起本案

诉讼时，提供一份《温州市鹿城区征地住宅房屋补偿安置协议书》，

其尾页仅有乙方伍xx签字，无落款日期。上诉人于 2024 年 8 月6 日向原审法院提供《证据目录二》，其中证据 9《温州市鹿城区征地住宅房屋补偿安置协议书》（ 即被诉协议）首页有 “ 副本” “ 已鉴证” 印章，尾页有甲、 乙双方签字、盖章，落款日期 2023年 8 月 8 日，证明目的载明 “伍xx于 2023 年 5 月 22 日与丰门街道办事处初次签订案涉协议书。双方又于 2023 年 8 月 8 日再次针对相关协议书进行确认”。被上诉人于同月 22 日向原审法院重新提供《证据目录》，其中证据 4 即前述上诉人证据 9，并在庭审中明确起诉时提供的证据目录不再作为本案证据，该证据 4 作为本案被诉行政行为。上诉人原审证据 1 照片显示被上诉人于 2023年 8 月 8 日签署补偿协议。 二审庭询中，上诉人确认补偿协议双方签字盖章 “不是同时签的”， “签章的话，要先签协议书，再经过审核之后才可以盖章”。关于上诉人主张其已向被上诉人送达过被诉协议正本的事实，经本院责令上诉人于庭询后五日 内核

实被诉协议盖章和送达情况并书面回复，上诉人逾期未作回复。

本院认为，本案系被上诉人不服其与上诉人签订的被诉协议而提起的诉讼，主要争议焦点有二：1.被上诉人提起本案是否符合法定起诉期限；2.被诉协议是否合法。分述如下：

一、关于起诉期限问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月 内提出。法律另有规定的除外。根据现查明的事实，被上诉人于 2023 年 8 月 8 日签署被诉协议后交由上诉人审核、签章，上诉人签章完成后未将协议正本送达被上诉人，直至原审诉讼期间于2024 年 8 月 6 日将被诉协议作为证据提交原审法院，被上诉人才经法院送达获取该协议书，故被上诉人至此时才知道被诉协议的完整内容，其当即向法院确认以该协议作为本案被诉行政行为，未超过法定起诉期限。上诉人主张其此前已向被上诉人送达被诉协议，但未提供证据证明，本院无法采信，其据此主张被上诉人提起本案诉讼已超六个月法定起诉期限，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。

二、关于被诉协议合法性问题。涉案房屋系集体土地上房屋，对未登记建筑的调查、认定和处理可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的

建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，被诉协议约定涉案房屋未登记建筑面积 250.53 平方米不属于可视为合法面积并不予补偿，对此，上诉人主张其已依据《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》第二条规定对涉案房屋未登记建筑面积进行调查、认定并作出《丰门街道未经登记建筑调查面积认定审批表》。但即便依据前述条文规定，未经登记房屋的初步调查结果由属地街镇予以公示，公示期不少于 7 日，未经登记房屋权利人对公示内容有异议的，应当在公示期内向属地街镇书面提出并提交相应证明材料。现上诉人未提供证据证明其已经过依法公示初步调查结果等法定程序。故被诉协议约定前述未登记建筑面积不予补偿，缺乏事实依据，依法应予撤销。上诉人主张涉案房屋未登记建筑面积已经依法认定且被上诉人未提出异议，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。

综上，原审法院判决撤销被诉协议正确，依法应予维持。上诉人丰门街道办事处的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费 50 元，由上诉人温州市鹿城区人民政府丰门街道办事处负担。

本判决为终审判决。