最高法院判例：行政机关不承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任

国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，在受害人的人身、财产损失系由第三人行为所造成，尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下，应当先由该加害第三人承担民事赔偿责任，即使行政机关的行政侵权行为对受害人损失起有一定作用，也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任，以避免出现直接加害人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。

（2017）最高法行赔申178号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李彩红，女，1965年5月13日出生，汉族，住山西省曲沃县。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)襄汾县人民政府。住所地山西省襄汾县府前街*号。

法定代表人乔飞鸿，该县人民政府县长。

再审申请人李彩红因诉被申请人襄汾县人民政府（以下简称襄汾县政府）行政赔偿一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行赔终6号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘京川、审判员刘雪梅参加的合议庭，对本案进行审查，现已审查终结。

山西省临汾市中级人民法院一审查明,襄汾县政府自2007年始根据省、市政府的相关文件及政策进行非金属矿山资源整合，拟将襄汾县汾道沟联营石膏矿和襄汾县天明石膏矿整合为襄曲石膏矿。李彩红系襄汾县天明石膏矿的投资人之一，2008年10月李彩红与马保安签订委托书，委托马保安全权代其处理天明石膏矿事宜，委托期间保留知情权，期限自2008年10月至2013年10月。2009年3月12日车福堂、马保安与李银芳签订协议书，写明马保安是投资人李彩红的委托人，襄曲石膏矿中5个投资人中的李银芳为投资人马保安和车福堂的代理人，由车福堂、马保安承担资源整合的手续和费用，但保留整合后李彩红投资矿口的所有权，整合完毕后变更李银芳为马保安和车福堂。2009年3月14日，马保安又与李银芳签订协议书，载明马保安是原天明石膏矿投资人李彩红委托人，襄曲石膏矿中五个投资人中的李银芳为原投资人李彩红的代理人，马保安提供整合的相关手续和费用，在整合后适当时候变投资人李银芳为马保安。襄汾县政府于2009年7月30日作出襄政发[2009]100号《关于对襄汾县汾道沟联营石膏矿等两家企业整合后明晰产权界定采矿权申请人的情况说明》（以下简称襄政发[2009]100号文件），其中写明根据上级核准，襄汾县汾道沟联营石膏矿和襄汾县天明石膏矿整合为一矿，原天明石膏矿投资人为李彩红、李广武，投资比例为1:2，与汾道沟联营石膏矿整合后，新企业名称为襄汾县襄曲石膏矿，企业名称已经预先核准，整合后法人代表为李银芳，投资比例为王峰20%，李广武20%，伊占奎20%，李银芳20%，关勇20%。李彩红对襄汾县政府作出的襄政发[2009]100号文件不服，提起行政诉讼。经临汾市中级人民法院[2014]临行终字第9号行政判决，撤销了该文件。另外根据临汾市中级人民法院审理的[2015]临行终字第29号史金菊诉襄汾县工商行政管理局、第三人襄汾县襄曲石膏矿工商登记一案中查明，襄曲石膏矿于2011年5月向襄汾县工商局申请合伙企业设立登记，合伙人为李银芳、李广武、伊占奎、关勇、王峰，各占20％的份额，李银芳为执行事务合伙人。后襄曲石膏矿转让给李海龙，法人代表变更为李海龙。该案终审撤销了襄汾县工商局作出的工商登记。李彩红认为襄汾县政府作出的襄政发[2009]100号文件侵犯了其合法权益，且该文件已经被依法撤销，故申请国家赔偿，襄汾县政府作出答复不予赔偿，李彩红提起该案诉讼。

山西省临汾市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯相对人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。由此可知，我国国家赔偿制度对于造成财产权损害时，只对直接损失予以赔偿。所谓直接损失是指被侵权的事由所造成之实际损失和现有财产的直接减少。根据双方提供的证据及查明事实可知，李彩红曾与马保安签订了委托协议，由马保安对天明石膏矿整合的相关事项进行管理，而后马保安与李银芳签订协议书，对投资人变更有相关约定。襄曲石膏矿2011年5月向襄汾县工商局申请工商登记后，李银芳作为该矿的投资人之一占20％的股份，后襄曲石膏矿又全部转让给了李海龙。由此可知，襄汾县政府所作出的襄政发[2009]100号文件，虽然经人民法院以襄汾县政府对襄曲石膏矿投资人及投资比例的认定事实不清为由判决依法撤销，但该文件对整合后襄曲石膏矿的投资人比例作出说明的行为并未造成李彩红财产实际损失和直接减少。李彩红诉称其在天明石膏矿的各项投资，根据该案相关委托书和协议书的内容，说明其并未放弃整合后石膏矿中的份额，而李银芳仅仅是作为代理人身份协助办理相关手续，但整合后李银芳却作为投资人之一占有了襄曲石膏矿20％的股份，故对于李彩红所主张的襄曲石膏矿20％股份损失，实际是其与马保安及李银芳委托协议的纠纷，且襄曲石膏矿已经转让，其应当通过民事诉讼进行权利救济。对李彩红要求襄汾县政府赔偿的请求，该院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回李彩红的赔偿请求。

李彩红不服一审判决，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院二审认为,根据该案双方提供的证据，李彩红于2008年10月与马保安签订委托书，委托马保安“全权代理襄汾县汾道沟天明石膏矿投资人李彩红处理该矿一切事宜，委托期间仅保留知情权”。其后，马保安与李银芳签订协议书，转委托李银芳代理马保安(李彩红委托人)办理襄曲石膏矿资源整合所有手续，协调与其他投资人的相关事宜，明确“襄曲石膏矿现五个投资人，李银芳为原投资人李彩红的代理人”，并约定“在今后适当时候变更现投资人李银芳为马保安”。以上李彩红与马保安以及马保安与李银芳之间的授权委托、授权等行为，均系民事主体之间的自主行为。李彩红主张的关于其应拥有襄曲石膏矿20％股份损失，包含其原天明石膏矿的投资费用和设备投资费用，均是依其民事行为所致，属于民事法律关系范畴，应当通过民事途径维护自己的合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对于行政机关因行使行政职权侵犯相对人财产权利的，只对直接损失予以赔偿。襄汾县政府所作出的[2009]100号文件，仅是依据襄曲石膏矿关于资源整合明晰产权的报告所作的说明。该文件虽经人民法院生效判决撤销，但并未造成李彩红财产实际损失和直接减少。李彩红主张的诉讼及其他维权费用，不属于其作为石膏矿投资人的直接损失。李彩红的赔偿请求，不属于国家赔偿范围，其上诉理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

李彩红不服，向本院申请再审称，被申请人作出的襄政发[2009]100号文件是依据省、市政府相关文件及政策规定授权，对非煤矿山企业进行资源整合，明晰矿山投资人产权，所出具的明晰产权文件。显然，资源整合、明晰产权是被申请人行使行政职权行为。而该文件错误地将申请人股份转让给李银芳，属违反行政职责的违法行为，已被法院生效判决撤销。本案是被申请人及其工作人员违反行政职责，违法把申请人在襄曲石膏矿应当享有的20％股份确权给了李银芳，使得申请人丧失了在襄曲石膏矿中享有的20％产权，不属于民事法律关系范畴。没有被申请人违法行使行政职权，李银芳侵占不了申请人20％股份。申请人丧失20％股份与被申请人违反行政职责、违法确权的行政行为有直接因果关系，被申请人应承担责任。襄汾县政府作出襄政发[2009]100号文件造成了李彩红财产实际损失和直接减少，再审请求：1.撤销本案一、二审行政赔偿判决书；2.依法判决支持申请人行政赔偿请求，申请人应在襄曲石膏矿中享有20％产权即2000余万元。

本院经审查认为，国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，在受害人的人身、财产损失系由第三人行为所造成，尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下，应当先由该加害第三人承担民事赔偿责任，即使行政机关的行政侵权行为对受害人损失起有一定作用，也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任，以避免出现直接加害人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。

襄汾县政府在认定李彩红将其在原天明石膏矿的投资股份转让给李银芳的事实证据不足的情况下，即作出襄政发[2009]100号文件，确认李银芳对整合后的襄曲石膏矿投资比例为20%，该襄政发[2009]100号文件因认定事实不清已被人民法院生效判决撤销。此文件在后续的确认襄曲石膏矿投资人及投资比例的工商登记中起到了很关键的作用，如果没有该文件，他人不会取得李彩红应享有的襄曲石膏矿20％股份，故襄汾县政府作出襄政发[2009]100号文件的行为与李彩红丧失襄曲石膏矿20％股份之间具有间接因果关系，起有一定的作用。但襄汾县政府作出该文件并非造成李彩红丧失襄曲石膏矿20％股份的直接原因，直接导致李彩红丧失襄曲石膏矿20％股份的是李银芳、马保安的民事侵权或违约行为。因李彩红损失而受益的是李银芳，李彩红被侵害的财产权益应通过民事诉讼起诉李银芳、马保安的民事侵权或违约予以救济，且不提起民事诉讼也无法确定其实际损失的具体数额，其直接先行提起行政赔偿诉讼显然不当，原审法院驳回李彩红诉求的理由不当，但判决驳回李彩红的诉讼请求结果正确，本院予以维持。

综上，李彩红的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回李彩红的再审申请。

审 判 长　张志刚

审 判 员　刘京川

审 判 员　刘雪梅

二〇一八年四月二十五日

法官助理　苏志权

书 记 员　袁正明