最高法院判例：行政机关不履行行政复议决定的救济路径
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款规定，行政复议决定一经送达，即发生法律效力。作为复议机关的下级机关的被申请人，应当在收到决定书之后履行复议决定。“履行”是指采取措施，实施复议决定的内容。被申请人履行复议机关的复议决定，是该机关的法定职责，且行政机关是上级领导下级，即使被申请人对复议决定有不同意见，亦应按行政复议决定的内容办理，然后再以合适的方式（如报告、请示等）向上级表示不同意见，不可以采取置之不理或者故意违背的态度。为了保证行政复议决定的履行，《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。“不履行”是指明确表示不能执行复议决定或者不予理睬复议决定的内容，仍然按照自己的原来意愿去办理，或者仍然坚持原行政行为；“无正当理由拖延履行”则是指被申请人坚持自己的意见不立即采取措施执行行政复议决定。对无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的，行政复议机关或者有关机关可以依照该规定，责令被申请人履行复议决定；如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施的，申请人也可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释向人民法院申请强制执行。
（2017）最高法行申6861号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈新明，男，1952年3月25日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省泸州市江阳区人民政府，住所地四川省泸州市江阳区。
法定代表人杨长缨，该区区长。
再审申请人陈新明因与四川省泸州市江阳区人民政府（以下简称“江阳区政府”）政府信息公开一案，不服四川省高级人民法院（2016）川行终994号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明，陈新明于2015年7月22日通过EMS向江阳区政府办公室邮寄了6份政府信息公开申请表，分别要求书面公开陈新明房屋所在区域（四川省泸州市江阳区太平街宰牛院41号、42号、43号，北城机房院43号）进行征收的以下政府信息：1、房屋征收决定（含征收红线图），以及作出该征收决定所依据的全部申报材料；2、建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明材料；3、征收补偿方案，以及对该方案进行论证并公布征求公众意见的相关材料；4、征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证明材料；5、征收评估工作的房地产价格评估机构对陈新明房屋价值进行评估的分户评估报告及送达回证；6、征收补偿档案，以及对陈新明房屋进行分户补偿情况的公布材料。四川省泸州市江阳区政府信息公开办公室于2015年7月28日作出政府信息公开告知书，告知陈新明申请的相关信息已指定四川省泸州市江阳区住房和城乡规划建设局（以下简称“江阳区住建局”）办理。如需要请与江阳区住建局联系，落款为“泸州市江阳区政府信息公开办（代章）”，并加盖“泸州市江阳区人民政府办公室”印章。2015年8月11日江阳区住建局向陈新明作出政府信息公开延期答复告知书。江阳区住建局以自己的名义于2015年10月12日对陈新明要求公开的信息进行回复。陈新明不服，向四川省泸州市人民政府（以下简称“泸州市政府”）申请复议，请求确认江阳区政府不依法履行政府信息公开的行为违法，并责令其限期公开相关信息。泸州市政府经复议，于2016年1月19日作出泸市府复决字〔2015〕56号行政复议决定，认为陈新明向江阳区政府申请政府信息公开，江阳区政府应以自己为答复主体直接答复，四川省泸州市江阳区政府信息公开办公室作出答复，主体不适格，遂决定责令江阳区陈新明）提交的政府信息公开申请予以答复。江阳区政府于2016年2月4日作出《政府信息公开答复》，内容为“陈新明，你要求书面公开太平街宰牛院41号至43号，北城机房院43号房屋征收决定、申报材料、补偿方案、补偿费用发放、分户补偿情况、房屋价值评估及该区域发展规划等信息的申请，我区于2015年7月23日指定主管部门江阳区住建局办理，该局已于2015年8月11日向你作出了延期答复的告知，并于2015年10月12日对你提交的申请作出了答复。”陈新明认为泸州市政府责令履行公开职责后，江阳区政府仍未依法履行政府信息公开的法定职责，遂向四川省泸州市中级人民法院提起诉讼，请求法院判令江阳区政府限期公开相关信息。
四川省泸州市中级人民法院一审作出（2016）川05行初13号行政裁定认为，陈新明向江阳区政府申请政府信息公开，江阳区政府没有以自己为答复主体直接作出答复，经泸州市政府作出了复议决定，责令江阳区政府作出答复，江阳区政府收到复议决定书后作出的答复书，虽有答复书的名义，但内容是对泸州市政府作出复议决定前相关过程的叙述，并无信息有无、是否属公开的范围等实质性内容，实际并未作出答复，并未履行行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款之规定，被申请人不履行复议决定的，由行政复议机关或者上级行政机关责令其履行。陈新明因江阳区政府不履行行政复议决定，向法院提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈新明的起诉。
陈新明提起上诉，四川省高级人民法院二审作出(2016)川行终994号行政裁定以同一理由维持了一审裁定。
陈新明不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。主要理由为：（一）原审法院裁非所诉，陈新明所诉行为系江阳区政府未依法履行政府信息公开法定职责，原审法院将其认定为未依法履行行政复议决定错误；（二）陈新明享有就江阳区政府未依法履行政府信息公开职责提起行政诉讼的权利，原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围属于适用法律错误。
本院经审查认为，本案争议焦点为陈新明在行政复议机关泸州市政府作出行政复议决定后，被申请机关江阳区政府并未实质履行行政复议决定，再次就同一请求提起行政诉讼是否符合行政诉讼受理条件。本案是否符合行政诉讼受理条件主要取决于以下方面:
（一）从法律规定来看，当事人就同一个行政行为寻求救济，只能在行政复议与行政诉讼之间择一而行之，而不得同时提出
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”该规定对于行政诉讼和行政复议的选择以当事人自由选择作为原则，法律规定的应当复议前置或者复议终局的情形除外，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为不服的，可以选择向相应行政机关申请行政复议，或者直接向人民法院起诉。这种自由选择的立法模式充分尊重了行政相对人的意愿，但也应遵循“行政复议与行政诉讼，当事人应择一而行之”之原则。这一原则包括如下三个方面的内容：一是不得对同一行政行为同时提起行政复议与行政诉讼；二是不得对己经进入行政诉讼程序的行政行为提起行政复议，亦不得对已经进入行政复议程序的行政行为提起行政诉讼；三是不得对己经有行政诉讼结论的行政行为提起行政复议，亦不得对已经有行政复议结论的行政行为提起行政诉讼。本案中，泸州市政府已经作出责令江阳区政府进行答复的行政复议决定，江阳区政府却未就信息有无、是否属公开的范围等实质性内容进行答复，陈新明再次就同一请求提起行政诉讼，不仅违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定及立法精神，亦不符合人民法院行政诉讼受理条件。
同时，法律并未规定复议机关改变原行政行为后，当事人还可以就原行政行为提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。”对于复议决定改变原行政行为的情形，法律规定可以复议机关作为被告提起行政诉讼，而不得对原行政行为提起行政诉讼。本案中，泸州市政府认为答复主体不适格，责令江阳区政府重新进行答复的复议决定事实上已经对江阳区政府先前的答复予以了否定评价。陈新明如不服该行政复议决定，可以泸州市政府作为被告就其作出的行政复议决定依法提起行政诉讼，而其绕过行政复议决定，径直以同一诉请再次提起行政诉讼等同于起诉原行政行为，并无法律依据。
（二）有关法律对于行政机关不履行行政复议决定的救济路径进行了明确规定
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款规定，行政复议决定一经送达，即发生法律效力。作为复议机关的下级机关的被申请人，应当在收到决定书之后履行复议决定。“履行”是指采取措施，实施复议决定的内容。被申请人履行复议机关的复议决定，是该机关的法定职责，且行政机关是上级领导下级，即使被申请人对复议决定有不同意见，亦应按行政复议决定的内容办理，然后再以合适的方式（如报告、请示等）向上级表示不同意见，不可以采取置之不理或者故意违背的态度。为了保证行政复议决定的履行，《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。“不履行”是指明确表示不能执行复议决定或者不予理睬复议决定的内容，仍然按照自己的原来意愿去办理，或者仍然坚持原行政行为；“无正当理由拖延履行”则是指被申请人坚持自己的意见不立即采取措施执行行政复议决定。对无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的，行政复议机关或者有关机关可以依照该规定，责令被申请人履行复议决定；如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施的，申请人也可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释向人民法院申请强制执行。故对于江阳区政府不履行泸州市政府行政复议决定的行为，泸州市政府或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，陈新明无需就同一请求另行提起本案行政诉讼，否则容易引起行政诉讼与行政复议在实践中的衔接混乱。
（三）陈新明径直提起本案行政诉讼亦不符合行政行为效力理论
在行政法学中，行政行为效力和效力内容是两个不同的法律概念。行政行为效力是指行政行为在成立后，若非为无效，依其外形和内容可产生应当影响相对人，原行为机关，以及其他组织与人员的作用力。而行政行为的效力内容，视其行为所依据的法律规范、所针对的行政事项及行为的内容等方面的不同而不尽相同。在德国，行政行为效力以存续力为主，它包括形式存续力（不可争诉性）与实质存续力（不可变更性）；此外，行政行为效力还包括构成要件效力、确认效力和执行力。在日本，行政行为效力内容分为公定力、拘束力、不可争力、不可变更力和执行力。在我国，行政行为效力内容分为确定力、拘束力、公定力和执行力等。根据行政行为的稳定性功能、拘束性或赋权性功能以及实现性功能，行政行为效力内容包括以下三方面的内容：
一是行政行为的稳定性功能要求行政行为所规制的内容具有稳定性，不得朝令夕改，从而形成行政行为的“确定力”。确定力分为形式确定力和实质确定力。前者又叫不可争力，它是基于体现法治的安定性原则的期限制度而产生的，该效力的实质在于为了保持行政行为的稳定性，在法定救济期限届满后，行政行为具有不可诉请撤销性；而后者指的是行政行为一经作出，作出该行为的行政机关原则上不得随意变更行政行为，强调行政行为的有限“变更禁止”。所以，行政行为的实质确定力又被称为不可变更力。本案中，泸州市政府作出责令江阳区政府进行答复的复议决定，在当事人未于法定期限内提起行政诉讼的情况下，具有形式确定力或者不可争力，这种形式确定力或者不可争力决定了江阳区政府未依法进行答复，构成实质上的不履行行政复议决定，应当属于生效法律文书是否得到执行的问题，陈新明不宜再次就同一请求提请行政诉讼，否则容易形成相互矛盾的法律文书，损害国家机关的权威及公信力。
二是行政行为的拘束性或赋权性功能要求行政行为所规制的内容约束所有人（尤其是相关组织及人员），要求其必须服从，并以此为依据作出行为，或者以作为或不作为方式让他人行使权利，从而形成行政行为的“既决力”。既决力，类似于法院判决的“既判力”，是指行政行为一经作出或者生效，其具体内容对相关组织及人员产生的法律上的约束效力，相关组织及人员必须遵守和服从。“相关组织及人员”的范围，不仅限于行政行为的相对人与关系人以及作出行政行为的行为机关，还包括原行为机关以外的其他行政机关与法院，甚至包括一般公众。本案中，泸州市政府作出责令江阳区政府进行答复的复议决定作为具有既决力的行政行为，不仅拘束行政复议申请人陈新明和复议被申请人江阳区政府，还拘束人民法院，排除人民法院对本案的管辖权，人民法院受理本案则属于违反“一事不再理”原则。
三是行政行为的实现性功能要求行政行为所规制的内容具有实现性，在该行为无法实施之时，拥有要求得到实现的能力，从而形成行政行为的“实现力”。行政行为所规则的内容要加以实现，必须在相关主体不按照“既决力”进行活动之时，或者对该行政行为不遵守或承认之时，有关组织及个人具有依据法律以各种方式（甚至包括强制方式）加以实现的效力。本案中，泸州市政府已经作出责令江阳区政府进行答复的复议决定，江阳区政府未依法进行答复，构成实质上的不履行行政复议决定，陈新明有权依据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条的规定寻求救济，而无需舍近求远再次就同一请求提起行政诉讼，故其提起本案诉讼亦缺乏诉的利益。
综上，陈新明就同一请求在已选择行政复议进行救济且有复议决定的情况下，再次径直提起本案行政诉讼，不仅违反了“一事不再理”原则及缺乏诉的利益，亦不符合行政行为效力理论。故陈新明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回陈新明的再审申请。
审 判 长 杨科雄
审 判 员 李智明
审 判 员 李德申
二〇一八年三月二日
法官助理 曹 巍
书 记 员 谌虹蓉