2016年国土部、国家发改委、财政部、住建部、农业部、人民银行、林业局、银监会八部委联合颁布了《关于扩大国有土地有偿适用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）（简称20号）。为认真贯彻落实《意见》，按照省委改革办的要求，由云南省国土资源厅牵头，联合11个部委共同出台《关于扩大国有土地有偿使用范围的实施意见》（云国土资〔2018〕45号）（简称45号）,45号的实施，将对促进我省国有土地资源全面节约集约利用、更好支撑和保障经济社会持续健康发展发挥重大积极作用。现阶段我国国有土地使用权的取得方式分为公开出让、协议出让、租赁、作价出资、授权经营等有偿取得方式及以划拨为代表的无偿取得方式，其中有偿取得土地方式为主要的土地供应方式，土地划拨仅适用于特定用途的土地供应。20号、45号文主要就部分情形下适用国有土地有偿供地方式进行规定。
一、起草背景与过程
党的十八大将“建立反应市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值，有偿使用制度和生态补偿制度”作为加强生态文明制度建设的重要内容，党中央、国务院高度重视土地管理和国有土地有偿使用问题。按照党的十八大、十八届三中全会的精神和要求，2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，对扩大国有土地有偿使用范围提出了明确要求。
为贯彻党中央、国务院推进生态文明建设的总体部署，国土资源部等部门在总结、提炼国有建设用地使用制度改革成果，调研、梳理和分析当前国有土地使用中存在的主要问题，广泛征求各方意见的基础上，研究形成《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》报经国务院审定后联合八个部门予以印发。
为贯彻落实好国家八部委《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，省委、省政府明确要求：由省国土厅牵头，会商省直相关部门研究制定我省的贯彻实施意见。按照省委改革办、省政府办公厅及我厅领导的批示精神，依据国土资源部等部门《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）和《国土资源部办公厅关于扩大国有土地有偿使用范围的意见部门任务分工的通知》（国土资厅函〔2017〕1071号）有关内容和要求，我们形成了我省贯彻落实的《关于扩大国有土地有偿使用范围的实施意见》（云国土资〔2018〕45号）。
二、起草的思路
在学习理解党中央、国务院相关决策部署的基础上，在《实施意见》起草过程中，充分考虑了国有土地使用的现实情况，按照“扩大为方向、有偿为核心、范围为目标”的思路起草了《实施意见》。
三、意义和目的
制定《实施意见》，目的是为了更好落实国家八部委《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，进一步改革完善国有土地使用制度，充分发挥市场配置土地资源的决定性作用，促进土地节约集约利用，推进生态文明建设，更好支撑和保障全省经济社会持续健康发展。扩大国有土地有偿使用范围，意义深远，主要体现在以下三个方面：
（一）有利于坚持和完善土地公有制。按照国家依法实行国有土地有偿使用制度的规定，扩大国有土地有偿使用范围，有利于巩固国有土地所有权，有利于完善国有土地所有权实现形式，有利于发挥国有土地的资源、资产作用，增强国有经济的活力、控制力和影响力。
（二）有利于发挥市场配置资源决定性作用。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的国有土地产权和有偿使用制度，推动国有土地资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，对建立完善的社会主义市场经济体制，提高国有土地资源利用效率，促进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展具有重大现实意义。
（三）有利于加快生态文明制度建设。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持在发展中保护、在保护中发展，是推进生态文明建设的基本政策和根本方针。扩大国有土地有偿使用范围、建立合理利用土地资源的激励与约束机制，是推动形成绿色生产生活方式、全面节约和高效利用资源的重要方面，是加快生态文明建设的重大措施。
《意见》提出：对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持以作价出资或者入股的方式提供土地。三种方式不互相排斥，供需双方可根据合作意愿予以双向选择，依法供应。主要有三点考虑：
一是促进社会投资。按规定这些领域的项目用地基本以划拨方式为主，因划拨土地使用权利受限，社会资本进入这些领域进行企业化经营，对获得更大的土地使用权利有客观需求。鼓励以出让、租赁方式及允许以作价出资或者入股方式配置土地，一方面缩小了划拨用地的范围，另一方面也使企业获得转让、出租、抵押的权利，有利于企业市场化运营。
二是增强政府土地资产撬动投资功能。通过优化土地要素配置，以“政府出地、社会资本出资”的方式推进政府与社会合作模式发展，创新公共服务供给机制，着力培育发展新动力。
三是降低企业投资公共服务项目用地成本。政府以划拨方式向企业提供土地，并非完全无偿供应，企业依法需向政府缴纳土地补偿、安置等相关费用，因不同用地征收、拆迁安置成本不一，有的划拨用地费用可能高于其他用途土地的出让价款。为鼓励社会资本积极参与公共服务项目投资，更多选择有偿方式使用土地，《意见》提出，对实行有偿供应的市、县人民政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等，制定公共服务项目基准地价，依法评估并合理确定出让底价。因基准地价中的土地取得成本属区域平均成本，与区域平均划拨用地成本相当。这一制度安排可使企业在基本保持原有用地成本的前提下，通过有偿使用，转换权利类型，获得更多开发、利用、经营土地的权利。同时，支持政府以作价出资或者入股方式向企业提供土地，由此，对政府与社会资本合作投资的项目，社会资本将不用承担用地成本。按此思路设计的公共服务项目用地有偿使用制度，企业取得土地的成本在与划拨成本相当的前提下，获得出让土地的权利。政府则获得在一定年期后将土地使用权收回的权利，土地供需双方都将通过改革获得红利。
四、主要内容及政策亮点
《实施意见》主要分八个方面的内容，总体体现多措并举、发挥市场配置资源决定性作用的思路。
(一)扩大国有建设用地有偿使用范围
按照国土资源部2001年10月22日发布并生效的《划拨用地目录》（国土资源部令9号），可通过划拨供地的用地包括党政机关和人民团体用地、军事用地、城市基础设施用地等十九个大类。根据20号、45文的要求，未来将逐步缩小划拨用地范围，加快修订《划拨用地目录》，通过缩小划拨用地范围，扩大国有建设用地有偿使用范围，这也是适应投融资体制改革和国有企事业单位改革的需要。
1.公共服务项目供地方式多元化
“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设”，20号、45号文重申了公共服务项目的供地方式，但就各种供地方式如何分别适用，尤其是作价出资或入股的供地方式是否受到项目类型的限制，并未作进一步明确规定。
就土地协议出让，20号、45号文规定：“……公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有一个用地意向者的，可以协议方式供应……”，而根据《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令21号）第三条规定：“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式”，只有法律规定应当公开出让方式供地以外的国用土地才可采取协议方式，可见，20号、20号、45号文的规定进一步放宽公共服务项目协议出让供地的条件。
就作价出资或入股的土地使用年限，20号、45号文规定：“……国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限”，建议各地政府可进一步规定在政府和社会资本合作期限因PPP合同约定等各种原因延长的情况下，应如何延长土地使用年限。
2.完善国有企事业单位改制用地资产处置政策
国企改革过程中划拨用地处置主要在《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》进行了规定，20号、45号以扩大有偿适用范围为原则，明确“对于事业单位改制为企业的，改制土地资产划转的权限和程序按照分类推进事业单位改革国有资产处置的相关规定办理；土地资产处置的权限和程序参照国有企业改制土地资产处置相关规定办理”。此外，20号、45号文规定：“政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设用地使用权，划转后符合《划拨用地目录》保留划拨方式使用的，可直接办理土地转移登记手续；需有偿使用的，划入方应持相关土地资产划转批准文件等，先办理有偿用地手续，再一并办理土地转移登记和变更登记手续”。
上述规定适应国有企事业单位改革的实际需要，梳理国有企事业的国有土地产权流转要求，扩大国有土地有偿使用范围，力求推动国有土地资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
（二）国有农用地使用改革
1.国有农用地实行严格的用途管理
严格国有土地开发利用、土地供应管理尤其是严格农用地用途管制是保护生态环境的需要。20号、45号文明确指出：“不得擅自改变土地用途，耕地、林地、草地等农业用途之间相互转换的，应依法依规进行，具体管理办法由国务院相关部门共同制定。改变国有农用地权属及农业用途之间相互转换的，应当办理不动产登记手续。按照严格保护为主的原则，依法规范国有林地使用管理”。
在实际工作中政府较注重限制农用地和建设用地的转换，而对农用地具体用途的管制则较为宽松，上述规定明确耕地、林地、草地等农业用途互相转换也必须严格管制，同时还强调农用地的登记管理，对农用地权属及用途变更的，要及时办理变更登记手续。
2.明确国有农场、牧场改革国有农用地资产处置政策
20号、45号文规定：“国有农场、牧场改制，应由改制单位提出改制方案，按资产隶属关系向主管部门提出申请，主管部门提出明确意见并征求同级国土资源、发展改革、财政等相关部门意见后，报同级政府批准。对属于省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业或公司的国有农场、国有牧场等，其涉及国有农用地需以作价出资或者入股、授权经营及划拨方式处置的，由同级国土资源主管部门根据政府批准文件进行土地资产处置。改制单位涉及土地已实行有偿使用或需转为出让或租赁土地使用权的，直接到土地所在地市、县国土资源主管部门申请办理变更登记或有偿用地手续。”该条规定明确国有农场、牧场改制过程中的国有农用地资产处置的程序，对规范国有农用地流转、防止国有农用地资产流失有指导意义。
3.保护国有农用地资产，完善国有农用地登记定价体系
20号、45号文指出：“开展基于土地调查的农用地等别调查评价与监测工作，定期更新草地、耕地等农用地土地等别数据库。完善农用地定级和估价规程，部署开展农用地定级试点，稳步推进农用地基准地价制定和发布工作，及时反映农用地价格变化。加强农用地价格评估与管理，保护国有农用地资产”。完善土地数据信息，推进农用地基准地价制定，或许是为推动大量农用地进入市场交易、农用地融资及推进农用地产业化经营作准备工作。
因此在扩大国有土地有偿适用范围的同时，必须区别对待耕、林、牧用途土地管理改革工作、严格管控土地流转，防止国有农用地资产流失。
（三）完善国有工业用地供地方式
在《产业用地政策实施工作指引》基础上，20号、45号文进一步规定：“地方政府可依据国家产业政策，对工业用地采取先租后让的方式供应土地，或者可以部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。各地可根据实际情况，实行工业用地弹性年期出让政策”。由于国有土地租赁可以分年缴纳租金，而无需像土地出让一样一次性缴纳大笔土地出让金，故有利于降低企业的土地成本支出，适应某些产业生命周期较短的实际。同时工业用地租赁供地方式也较为适合初创企业，响应了国家倡导的“大众创业、万众创新”。
（注：《关于扩大国有土地有偿使用范围的实施意见》请见北京万典律师事务所网站“法律法规”中“云南”）
（采晴整理）