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最高法院判例:“公告”政府信息不是依申请公开政府信息的形式

日期: 2018-12-17
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最高法院判例:“公告”政府信息不是依申请公开政府信息的形式

法律规定公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出政府信息公开申请,目的是为了保障申请人自己获取政府信息的权利,法律和司法解释要求尽可能按照法律、法规规定的适当形式提供政府信息,所指也是向申请人本人提供政府信息的形式。向不特定公众“公告”政府信息,可能是主动公开政府信息的形式,却不是依申请公开政府信息的形式。政府信息公开申请人要求行政机关“公告”政府信息,超出了自己需要的范围,实质是要求行政机关向不特定公众主动公开政府信息。公民、法人或者其他组织在政府信息公开诉讼中提出这样的诉求,实质是主张不特定公众的权利。这样的诉求不仅与《行政诉讼法》的立法宗旨不符,而且也被《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条所明确禁止。

(2018)最高法行申3922号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)解恒顺,男,1945年5月13日出生,汉族,住河南省孟州市。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)孟州市人民政府,住所地河南省孟州市大定路中段。

法定代表人吕沛,该市人民政府市长。

再审申请人解恒顺因诉孟州市人民政府(以下简称孟州市政府)政府信息公开一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终3203号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省焦作市中级人民法院一审查明:2017年4月28日,解恒顺向孟州市政府提出政府信息公开申请,申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿安置方案。2017年5月15日,孟州市政府办公室作出《非本机关政府信息告知书》,载明:经查,解恒顺申请获取的政府信息不属于本机关的掌握范围,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二十一条规定,建议向国土资源局咨询。孟州市政府于2017年5月17日向解恒顺邮寄送达上述告知书。解恒顺收到该告知书后不服,于2017年5月25日向法院提起行政诉讼,请求:撤销孟州市政府2017年5月15日的《非本机关政府信息告知书》;判令其依法公开(公告)太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿方案。

河南省焦作市中级人民法院一审认为:解恒顺向孟州市政府申请公开的政府信息为太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿安置方案,本案的争议焦点是解恒顺申请公开的政府信息孟州市政府应否公开。1.关于太澳高速公路孟州段建设用地批准文件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。《政府信息公开条例》第十一条第三项规定,设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。根据以上规定,太澳高速公路孟州段建设用地批准文件即使由国务院制作,因属于孟州市政府主动公开的范围,解恒顺申请公开的,孟州市政府亦应公开。孟州市政府称解恒顺申请公开的建设用地批准文件系由国务院制作其并不掌握的理由不能成立,不予支持。2.关于征地补偿安置方案。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见……《政府信息公开条例》第十七条规定,行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开……根据以上规定,征地补偿安置方案的制作机关是孟州市土地管理部门,不论孟州市政府是否保存征地补偿安置方案的信息,公开该信息的义务机关仍是作为制作机关的孟州市土地管理部门,故孟州市政府称不是征地补偿安置方案的制作主体的理由成立,解恒顺要求孟州市政府公开该政府信息的请求不应支持。综上所述,孟州市政府办公室于2017年5月15日作出的《非本机关政府信息告知书》中对解恒顺申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知适用法律错误,但对解恒顺申请公开征地补偿安置方案的部分告知正确,故对该告知书应予部分撤销。同时应指出,解恒顺是向孟州市政府申请政府信息公开,但孟州市政府以其办公室的名义作出告知不当,以后应予改正。解恒顺要求撤销《非本机关政府信息告知书》中太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知及要求孟州市政府公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件的请求成立,应予支持;解恒顺要求撤销《非本机关政府信息告知书》中征地补偿安置方案的部分及要求孟州市政府公开征地补偿安置方案的请求不能成立,不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第一项之规定,作出(2017)豫08行初78号行政判决:一、撤销孟州市政府办公室于2017年5月15日作出的《非本机关政府信息告知书》中对解恒顺申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知;二、责令孟州市政府于判决生效之日起十五个工作日内向解恒顺公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件;三、驳回解恒顺要求撤销孟州市政府办公室于2017年5月15日作出的《非本机关政府信息告知书》中征地补偿安置方案部分的告知及要求孟州市政府公开征地补偿安置方案的诉讼请求。

解恒顺不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:本案系因解恒顺对焦作市政府未予公开政府信息不服提起的行政诉讼,故人民法院依法审查的内容应为焦作市政府未予公开解恒顺请求公开的有关政府信息的行为是否合法,并不能对有关政府信息中涉及的行政行为进行合法性审查,因此解恒顺上诉称“焦作市中级人民法院未对本案进行依法审理,导致未对批准用地行政行为是否合法进行审查,致使事实不清”的理由不能成立。《政府信息公开条例》第十七条规定,行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。根据以上规定,涉案征地补偿安置方案的制作机关是孟州市土地管理部门,因此公开该信息的义务机关应为孟州市土地管理部门,解恒顺要求孟州市政府公开征地补偿安置方案缺乏依据,不能成立,原审判决据此未支持解恒顺的该项诉讼请求正确,不存在篡改其诉讼请求的情况。另外,原审判决鉴于支持了解恒顺的部分诉讼请求,从而判决解恒顺负担本案一半的诉讼费用符合法律规定,并无不当。综上,解恒顺的上诉请求缺乏事实和法律依据,不能成立。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,处理适当,依法应予维持。据此判决驳回上诉,维持原判。

解恒顺向本院申请再审称:1.原审法院没有根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第六条的规定对被诉行政行为的合法性进行审查。2.原审法院只是判令公开,没有判令公告,是篡改了他的诉讼请求,违反了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款的规定。3.二审判决对于事实的叙述调换了被上诉人,将孟州市政府表述为焦作市政府。4.一审判决后,孟州市政府虽然向其提供了太澳高速公路孟州段建设用地批准文件,但告知书中只有文件标题,并无文件内容,二审判决属于虚假叙述。综上,请求:1.撤销一审和二审判决,重新审理本案;2.认定太澳高速公路孟州段建设用地被申请人是未批先占、非法占地行为;3.判令被申请人重新依法征收太澳高速公路孟州段建设所占用的土地;4.责令被申请人依法公开公告太澳高速公路孟州段建设用地批准方案和征地补偿安置方案;5.责令被申请人承担非法占地的法定过错责任,赔偿申请人因此造成的经济损失;6.责令被申请人承担本案原审、终审诉讼费。

本院认为:《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这是公民、法人或者其他组织就政府信息公开事项申请行政复议或者提起行政诉讼的法律依据。按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款的规定,所谓“政府信息公开工作中的具体行政行为”,一般是指行政机关针对政府信息公开申请进行答复处理的行为,包括:向行政机关申请获取政府信息,行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的;认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的;认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的;认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确,要求该行政机关予以更正,该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的;认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。通常情况下,一些政府信息往往与某个具体行政行为有所关联,例如行政处罚决定书之于行政处罚行为、征地补偿安置方案之于征地补偿行为,但后者并不属于“政府信息公开工作中的具体行政行为”。政府信息公开诉讼所要解决的,只是政府信息是否应当公开、应当如何公开的问题;被诉的具体行政行为通常是指行政机关拒绝公开的答复或者不予答复的行为,对与政府信息相关联的其他具体行政行为的合法性进行审查,并不是政府信息公开诉讼的任务。

在本案,解恒顺的诉讼请求是:撤销孟州市政府2017年5月15日的《非本机关政府信息告知书》;判令其依法公开(公告)太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿方案。很显然,本案被诉的具体行政行为是孟州市政府作出的《非本机关政府信息告知书》,审理对象应当是该告知书的合法性以及孟州市政府是否应当向解恒顺公开其所申请公开的太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿方案。原审法院不仅对被诉《非本机关政府信息告知书》的合法性进行了审查,并且判决撤销了其中对解恒顺申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知。再审申请人解恒顺认为原审法院没有根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定对被诉行政行为的合法性进行审查,但他所说的行政行为指向的却是征地和补偿安置行为,显然对政府信息公开诉讼中的被诉行政行为和审理对象存在误解。

通常情况下,政府信息公开诉讼的原告不仅会要求撤销一个拒绝公开的决定,同时还会请求人民法院责令行政机关公开他所申请的政府信息,这个诉讼就属于履行法定职责之诉,而不是撤销诉讼。人民法院不仅要审查拒绝公开决定的合法性,还要对是否应当公开原告所申请的政府信息作出判断。如果各方面的法律和事实条件都齐备,更要判决行政机关在一定期限内公开原告所申请的政府信息。在本案,解恒顺的诉讼请求正是这样——首先是要求撤销孟州市政府作出的《非本机关政府信息告知书》,然后是要求判令被告依法公开(公告)太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿方案。原审法院在撤销对解恒顺申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知的同时,还责令孟州市政府于判决生效之日起十五个工作日内向解恒顺公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件。对于征地补偿方案,则因为制作机关是孟州市土地管理部门,并非孟州市政府,依照《政府信息公开条例》第十七条规定的“谁制作谁公开”的原则,驳回了解恒顺的该项诉讼请求。原审法院的裁判符合《行政诉讼法》和《政府信息公开条例》的相关规定。解恒顺认为,原审法院只是判令公开,没有判令公告,是篡改了他的诉讼请求,违反了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款的规定。这也是对于法律制度和司法解释的误解。法律规定公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出政府信息公开申请,目的是为了保障申请人自己获取政府信息的权利,法律和司法解释要求尽可能按照法律、法规规定的适当形式提供政府信息,所指也是向申请人本人提供政府信息的形式。向不特定公众“公告”政府信息,可能是主动公开政府信息的形式,却不是依申请公开政府信息的形式。政府信息公开申请人要求行政机关“公告”政府信息,超出了自己需要的范围,实质是要求行政机关向不特定公众主动公开政府信息。公民、法人或者其他组织在政府信息公开诉讼中提出这样的诉求,实质是主张不特定公众的权利。这样的诉求不仅与《行政诉讼法》的立法宗旨不符,而且也被《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条所明确禁止。

再审申请人解恒顺还认为,二审判决对于事实的叙述调换了被上诉人,将孟州市政府表述为焦作市政府,经查这属于笔误,而且有失裁判文书的严肃,但这一笔误对判决主文并无影响,并不构成法定的再审事由。解恒顺还强调,一审判决后,孟州市政府虽然向其提供了太澳高速公路孟州段建设用地批准文件,但告知书中只有文件标题,并无文件内容,二审判决属于虚假叙述。本院对此进行了核实,孟州市政府称在向解恒顺送达《政府信息公开申请告知书》的同时,一并送达了告知书中所列两份文件。鉴于该问题属于裁判的履行问题,并不构成生效裁判本身引起再审的法定事由,本院对此再审理由不予采纳。

在再审申请书中,解恒顺列举了一系列请求事项,例如,认定太澳高速公路孟州段建设用地被申请人是未批先占、非法占地行为;判令被申请人重新依法征收太澳高速公路孟州段建设所占用的土地;责令被申请人承担非法占地的法定过错责任,赔偿申请人因此造成的经济损失。这些请求既不是政府信息公开诉讼所要解决的问题,也超出了其在一审起诉状中列明的诉讼请求的范围。再审只是对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的一个特殊纠错程序,再审请求通常只需包含两种请求——撤销已经发生法律效力的判决、裁定、调解书;对案件再次审理。即使人民法院启动再审程序,诉讼标的也仅限于已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的诉讼标的,再审申请人不能在再审申请中提出新的诉讼请求。

综上,再审申请人解恒顺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人解恒顺的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员 阎 巍

审 判 员 仝 蕾

二〇一八年六月二十九日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力


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    2020年6月19日在山东省临沂市中级人民法院的主持下,本事务所王卫洲律师、韩雷永律师代理的马河(化名)等人诉某区市场监督局行政赔偿案件达成调解,本案以市场监督局向马家赔偿千万损失,画上圆满句号。本案在媒体报道的中国最大行政赔偿案——深圳市规划国土局向深圳市有色金属财务有限公司赔偿870万元人民币的行政赔偿金之后,再创行政赔偿最高纪录。有权不可任性:一次不作为,赔偿一千万有权不可任性,行政部门一次不作为,造成国家赔偿一千万因本案客观的反映的企业经营过程中的艰难,赔偿数额巨大,被媒体评为2019年十大营商环境案件。有权不可任性:一次不作为,赔偿一千万有权不可任性,行政部门一次不作为,造成国家赔偿一千万原告方承办律师:王卫洲律师、韩雷永,管众(实习律师),均为北京万典律师事务所。万典律师认为:一、银行利息属于赔偿范围银行利息属于直接损失;《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条 依照国家赔偿法第三十六条规定返还的财产系国家批准的金融机构贷款的,除贷款本金外,还应当支付该贷款借贷状态下的贷款利息。国家赔偿法及司法解释对于违法罚款、罚金等行为所导致的银行存款、贷款利息这一预期可以取得的预期损失均已列入赔偿范围;那么对于被告违法行为已经导致损失发生的现有利息损失,当然也属于国家赔偿的范围。二、停产期间支付的税费以及办公费用属于赔偿范围。税费方面:上诉人的企业虽然没有生产经营,但是城市建设费、排污费、排污费、留守职工的社保费用等必要的开支是必须支付和缴纳的,在计算税费损失时,不能将社保费用排除在外,这属于最高法院司法解释列明的赔偿范围,故各种税费支出,包含职工社保费用被告应当予以赔偿。关于设备维护费用、厂房维护费用,属于停产停业期间的必要经产性开支,如果不维护机器,机器直接生锈报废,厂房失修坍塌,上诉人的损失更大、被告的赔偿范围必然增大,故这属...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:会议纪要的可诉性问题会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排,不直接对外产生法律效力。由于《会议纪要》约束的是参会行政机关,需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而直接影响公民、法人、其他组织的权利义务,通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终429号上诉人(一审原告)凤阳县盛林矿业有限公司,住所地安徽省凤阳县,组织机构代码66423506-4。法定代表人陶昌林,该公司董事长。委托代理人徐劲。被上诉人(一审被告)安徽省凤阳县人民政府,住所地安徽省凤阳县,统一社会信用代码11341126394375875B。法定代表人罗圣权,该县县长。凤阳县盛林矿业有限公司(以下简称盛林矿业公司)因诉安徽省凤阳县人民政府(以下简称凤阳县政府)地矿行政处罚一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初33号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。盛林矿业公司向一审法院诉称,2007年8月,其向安徽省国土资源厅申请颁发采矿许可证,矿山名称为凤阳县-蚌埠市蚂蚁山铁矿(以下简称蚂蚁山铁矿),证号为C3400002009112110044015(以下简称采矿权证),经两次申请延续,采矿权有效期至2014年11月10日。期间,其投入巨额资金进行基建施工,为全面投产做准备。2014年10月初,其向安徽省国土资源厅递交延续采矿权的申请材料,安徽省国土资源厅出具矿权申请事项登记单但并未回复是否准予延续。2015年12月1日,凤阳县政府作出关闭蚂蚁山铁矿的决定,并于2015年12月7日形成《县政府第22次县长办公会议纪要》。其为蚂蚁山铁矿先后投入巨款,但铁矿尚未投产,工程尚在基建期就被关闭并处罚,造成巨大损...
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    2018 - 12 - 21
    检察机关是否可以建议国土资源部门责令违法行为人赔偿国家损失●作者|张燕(黑龙江省人民检察院)●来源|作者授权行政涉法研究刊发●未经授权许可不得擅自转载《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”国土资源部在对非法采矿行为作出行政处罚时,一般只有三种行政处罚形式:其一,责令停止开采;其二,没收采出的矿产品和违法所得;其三,罚款。国土资源部门是否可以责令非法采矿的违法行为人赔偿损失?责令赔偿损失的法律性质是什么?下文将从两个层面进行分析。第一,从实践层面来看,国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有现实必要性。在实践中,责令赔偿损失有两种类型:一种是责令民事赔偿;一种是责令赔偿国家损失。在因民事侵权受到行政处罚的案件中,行政机关责令违法行为人赔偿受害人损失是否是一种行政处罚?在“高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案”中,扬州市高邮质量技术监督局做出(邮)技监罚字(200)第031号行政处罚决定书,主要内容为:(1)责令满足消费者金福荣的退货要求;(2)赔偿金福荣损失8200元;(3)没收违法所得1200元;(4)处违法所得20%的罚款240元。高邮市人民法院判决认为:“对于满足消费者金荣福退货以及赔偿8200元损失的义务,是一种民事责任,不是被告可以实施的行政处罚。”我们赞同高邮市人民法院的观点,因为行政机关责令违法行为人承担民事责任是行政机关居间化解平等主体之...
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    2018 - 12 - 21
    南通中院判例:政府信息不存在时的司法审查公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息,行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时,行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。对此类答复行为的合法性审查涉及到举证责任的理解问题。在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不承担举证责任,只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时,应当坚持有限审查的原则。这是因为,对于政府信息是否存在,行政机关无疑最有发言权,司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重,非要以自己的判断否定行政机关的判断,无疑会形成强人所难的局面,据此作出的判决将处于尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公开的义务。江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏06行终720号上诉人(原审被告)南通市崇川区文峰街道办事处,住所地南通市崇川区。法定代表人王文献,主任。委托代理人李小飞。被上诉人(原审原告)顾俊文,男,1938年3月26日生,汉族,住南通市崇川区。委托代理人顾桂华,女,1963年4月14日生,汉族,住南通市崇川区,系顾俊文之女。上诉人南通市崇川区文峰街道办事处(以下简称文峰街办)因政府信息公开一案,不服南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初264号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2017年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人文峰街办的副主任方建春、委托代理人李小飞,被上诉人顾俊文的委托代理人顾桂华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2017年7月31日,顾俊文向文峰街办邮寄11份...
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