行政诉讼法律审查的基本方向（二）
——全国法院征收拆迁十大典型案例评析
作者：章剑生（浙江大学光华法学院教授）
三、法律审查中的基准与方法
（一）行政诉讼法中的法律审查框架
在行政诉讼中，法院主要从事实和法律两个方面对被诉行政行为作合法性审查。对于后者，行政诉讼法构建了一个三层次的法律审查框架：
1．合法性审查。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这里所谓的合法，大致可以作“符合法律规定”之解释。在立法原旨上，“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定”。由此，在行政诉讼法之外产生了与“合法”并列的“适当”概念，即行政行为是否适当，原则上不属于法院的合法性审查范围；只有在法定例外情形下，法院才能对行政行为作适当审查。
2．合法性审查基准。在行政诉讼法第五条总则性规定之下，第五十四条第（一）项正向规定的合法性审查基准有：（1）证据确凿；（2）适用法律、法规正确；（3）符合法定程序。第（二）项反向规定的合法性审查基准有：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的。另外，在该条第（三）项和第（四）项又分别规定了“不履行或者拖延履行法定职责”和“行政处罚显失公正”两个补充性的合法性审查基准。对这个合法性审查基准，有学者提出了批评意见，也有学者认为：“虽然有行政诉讼法第五十四条对被诉行政行为合法性判断的基本标准的规定，有对司法审查变更实质条件的限制，但合法性审查原则仍只能被看做是对我国行政诉讼审查强度的初步的、浅层性界定，它无法解决审查强度的深层次问题，甚至很难把这一原则看做是建立我国行政诉讼审查强度体系和标准的尝试和努力，它只反映了人们对司法与行政关系的朴素看法和简单观点，至于在行政诉讼中触及这关系核心的审查强度并无系统的展现，这一简单化的倾向某种程度标志着其时立法者对这一问题缺乏洞见。”不过，在司法实务中，行政诉讼法第五十四条规定的合法性审查基准似乎并没有遇到多大的困境。
3．合法性审查方法。在合法性查基准中，既有与事实认定有关的证据审查、运用方法，也有与法律适用有关的法律解释、法律竞合选择等方法，前者由行政诉讼法第三十一条至第三十六条规定，后者由行政诉讼法第五十二条、第五十三条作出原则规定。在所有的合法性审查方法中，法律解释尤为重要。本文所称的法律解释，是法律规范适用于个案过程中因它的不确定性而由适用机关基干具体事实作出的确定性释义。没有个案就没有法律解释，所以，它有别于立法法规定的法律解释。在法律适用中一一无论是行政机关还是法院，遇有一般性条款和不确定法律概念时都要结合个案中的事实，运用法律解释技术将它们适用于个案。在行政诉讼中，法院有权对行政机关解释法律的结果重新作出解释，若认为行政机关解释是错误的，它可以用自己的法律解释替代之。
（二）个案中的法律审查方法：法律解释
在这征收拆迁十大典型案例中，法院基本上是在上述行政诉讼法规定的法律审查框架中对被诉行政行为作合法性审查。这里要进一步展开讨论的问题是，在这个法律审查框架的第3层次中，法院如何运用法律审查方法，即法律解释。
如前所述，法律解释通常涉及法律的一般性条款和不确定法律概念在个案中的适用问题。在这征收拆迁十大典型案例中，法院在合法性审查中遇到的法律解释问题，主要是如下三个方面：
1．公共利益。宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但何谓“公共利益”，宪法并不明确。公共利益是一个由规则、判例等建构起来的框架性概念，它的核心部分属于无须论证的、不言而明的公共利益，如同光谱一般，它向四周延伸过程中渐渐变暗，直到溶入黑暗之中。而规则和判例的功能在于，公共利益应当在光谱的哪个刻度上形成“悬崖效应”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条以列举加兜底条款的立法方式，对“公共利益”作了初步界定，但它仍然不得不保留了如“基础设施落后”、“社会福利”和“保障性安居工程”等不确定法律概念，留待适用机关在个案中解释。
在这征收拆迁十大典型案例中，如1号案例中“神农大道建设项目”、2号案例中的“银川路东旧城改造项目”、第3号案例中的“泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区旧城改造”、第4号案例中的“采石古镇旧城改造项目”、第5号案例中的“迎春台棚户区改造项目”、第6号案例中的“旧城区改建需要”和第7号案例中的“北海子景区建设项目”都可以与公共利益相关联。在上述7个案例中，第1号案例可以归入“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”，第7号案例可归入“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”，其他5个案例都属于“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。
第1号案例中的“神农大道建设项目”符合公共利益，一目了然。故法院认为：“杨瑞芬的部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内，虽然征收杨瑞芬整栋房屋超出了神龙大道的专项规划，但征收其房屋系公共利益需要……”但第7号案例中的“北海子景区建设项目”是否符合公共利益，尚需要解释它是否具有公共事业性质，而其他5个案例中旧城区改造是否有“危房集中、基础设施落后”等构成要件，都是法院应当作进一步法律审查的方向。比如，旧城区中没有“危房集中、基础设施落后”情形的，政府就不得征收私人房屋，《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出这样的规定，旨在将征收目的严格限于公共利益范围，所以，法院在法律审查中对“公共事业”、“危房集中、基础设施落后”等这些不确定法律概念，不可以视为不见，匆匆略过。但是，在这6个案例的裁判文书中，我们尚未发现法院在法律审查中作了这个方向上的努力。
2．立法目的。立法目的是每一部制定法的“灵魂条款”，它是法律规则设计或者修改的基点，在法律解释中支配着解释者的走向。“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”行政机关在对法律作出解释时，其内容应当满足上述要求；同样，法院在对被诉行政行为进行合法性审查时，也要受到立法目的指引、规束，不可游离于立法目的所能顾及的范围之外。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”在本条中，虽然“保障被征收房屋所有权人的合法权益”被置于“维护公共利益”之后，但是，从这7个征收补偿案例看，法院法律审查的方向是十分明确的，即在维护公共利益得以实现的前提下，最大限度地实现“保障被征收房屋所有权人的合法权益”之立法目的。如，在2号案例中，法院认为：“通过对本案证据的分析，可以认定何刚选择的补偿方式为产权调换，但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了何刚的补偿选择权。”法院从相关法条中提炼出征收补偿人有法定的补偿选择权，并以本案原告补偿选择权受到侵害为由判决撤销了被诉行政行为。在征收补偿案件中，“保障被征收房屋所有权人的合法权益”最核心的内容是房屋补偿价格的公平确定。如在3号案例中，法院认为：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据立法精神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。”因被告作出的征收补偿决定不符合立法精神，故被法院判决撤销。
行政强制法第一条规定：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”法院对第9号案例的裁判要旨，集中体现了行政强制法立法目的对法院裁判的指引。正如最高人民法院在“典型意义”中所强调的，这些典型案例“充分体现了行政审判监督政府依法行政、保障公民基本权益的重要职能。即使对于违法建筑的强制拆除，也要严格遵循行政强制法的程序性规定，拆除之前应当先通知相对人自行拆除，在当地张贴公告且不得在夜间拆除。”
3．违反法定程序。行政诉讼法第五十四条规定，被诉行政行为违反法定程序，法院可以判决撤销。但是，从最高人民法院所持态度看，被诉行政行为违反法定程序，并非当然一律撤销。因此，法院在对行政案件进行法律审查时，基本方向是注意区分法定程序的主次性，凡是被诉行政行为违反法定程序损害了原告合法权益的，则构成撤销判决的理由，反之则不然。如在4号案例中，法院认为：“从本案现有证据看，雨山区房屋征收部门在安徽民生房地产评估有限公司对采石九华街22号作出的商业房地产市场价值评估报告后，未将该报告内容及时送达艾正云、沙德芳并公告，致使艾正云、沙德芳对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，属于违反法定程序。”而对第5号案例，最高人民法院在“典型意义”中释明：“从程序合法性、实体合法性两个角度鲜明地指出补偿决定存在的硬伤。在程序合法性方面，依据有关规定突出强调了征收决定作出后才能正式确定评估机构的基本程序要求；在实体合法性方面，强调补偿决定认定的被征收人必须适格。”
必须指出的是，行政程序有助于行政实体法公正的实施，基于被诉行政行为违反法定程序而判决撤销之，正是基于这一法理。但是，行政程序也有它自身独立的法律价值一一吸引行政相对人通过法律程序解决争议，所以，即使被诉行政行为违反次要的法定程序，法院也不宜作出驳回诉讼请求判决。虽然驳回诉讼请求判决顾及了行政成本与效率，但常为社会和当事人所诟病，更有淡化行政机关遵守程序法律意识。所以，法院在审查行政案件中遇有如此情形，应当充分运用法律解释技术，最大限度地收缩次要法定程序的范围，张扬行政程序独立的法律价值。
（来源：《人民司法（案例）》2014年第22期）
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