经历40年的改革开放，现行的中国土地制度与40年前相比已有很大进步，但与中国向现代化强国转变的要求相比，还需进一步改革。改革的羁绊，一是思想不解放，认识有偏差;二是利益刚性强，破解力度弱。但归根结底，还是思想不解放;利益刚性说到底是认识水平不够。如能认识到深化改革会带来多赢结果，利益守护的方略就有可能调整，暂时的利益刚性就有可能打破。

改革不跑偏，当奉常识为圭臬：

工业文明时代产生了对土地新的认识，但我们的很多认识还停留在农业文明时代。

首先，土地的意义因经济时代而不同。在传统农业社会，土地是家庭和民族的核心生存条件。人类进入工业社会，土地的相对地位下降了，相关的一系列制度安排也发生了变化。人类甚至告别了“人口迁移必然伴随战争”的时代。在这个过程中，大部分农民会告别农业，不需要顾及农民有一天因在城市生存不下去返回农村而留一块地给他们。逆向去农村的主要是投资者和农村生活的偏好者。整体上，一直要到留在农村足够少的农民的生活水平与城市水平差不多时，转移速度才会慢下来。这时候，因一系列条件改善，特别是小城市的合理布局，能让农民与城市居民共享一些城市的公共服务。

其次，农业领域科技投入的边际产出远大于土地的边际产出。耕地资源与耕地播种面积是两个不同概念。前者可以不增加;后者依赖土地制度的变化和科技进步，可以有所增加。同等面积的播种，依赖科技进步，产量也可以增加。我国农产品大幅度增加主要是依靠科技进步，而农业主产区的耕地资源是减少的，人力投入也是减少的。所谓我国“人多地少”的判断很不严谨，土地资源数量是恒定的，但农民数量是可以变化的。

第三，土地的使用权概念比所有权概念更重要。在实践上，真正重要的是土地使用权。制度安排中，土地使用权益保障程度越高，土地要素利用效率也越高。所有权概念已经近乎精神安慰剂。土地实际使用权更重要。

第四，扭曲土地价格必然带来效率损失。笔者在某地调研时，学到商业界的一个词“勾地”，意思是，一些投资者借地方政府招商引资的热情，狮子大张口地以低价乃至“零地价”索要土地，全国各类开发区都存在这种情形。后果是，我国城市建设用地的经济密度显著低于欧美和东亚工业化国家。相反，因为集体建设用地的使用更多依赖市场关系，集体经济工业园的经济密度往往超过国家开发区。

第五，土地制度影响居住形态，居住形态则影响社会稳定。当人们居住过密，特别是居住在高层建筑时，容易产生负面心理，导致人际关系恶化，创造力降低。这种居住形态下，实际上已不存在“熟人社会”要素，道德对社会关系的调节作用显著降低。这种“高密度人口心态”会加深彼此戒备，妨碍信任关系建立，提高社会紧张度，不利于政府化解偶发因素诱导的社会冲突。无视这一现状，就会带来大量潜在问题。

深化土地制度改革才能降低风险：

农业竞争力低下是中国中长期发展的重大风险。中国不是绝对缺少耕地，而是农业生产成本显著高于世界主要农产品的出口国，使得大量土地不能有效播种经营。这不仅产生了农产品市场波动风险，还导致巨大财政压力。通过土地使用权(承包权)永久化和市场化改革，可以极大降低土地连片整理的成本，提高中国农业的有效播种面积，使中国农业竞争力大幅提升。

深化土地制度改革还能极大降低中长期社会政治风险。中国的高密度集合住宅楼中的一个个单元，在世界住房市场是质次价高的“劣等品”，这种居住形态会成为社会不稳定的重要条件。如果能大幅提高城市建成区、居民住宅区的用地比重，发展容积率小于1的住宅区，扩大独栋和联排住宅，使城市中产阶级拥有真正可世代继承和维护的房产，将有利于社会稳定。满足这个要求与“人多地少”毫无关系。如果有条件地使“小产权房”合法化，增加有利于社会友好心理生成的居住形态类别，将使这个问题更容易解决。此外，清理过时的城市土地规划标准，发展多样性、混合型的工作生活区，也是一个解决办法。这些变革会筹集到巨大政府收入，弥补“土地财政”失灵产生的政府负债风险。

土地规划管理制度也有利于降低消费需求不足产生的经济停滞风险。居住形态改善后，住房消费也会显著增加。

深化土地制度改革，还可降低环境风险。通过土地制度改革激励农场主连片整理土地，有利于实现农业规模化经营，改善农业循环发展条件。改革还会带来有效农业播种面积的增加，减少农业用地开发的需求，有利于扩大生态用地面积。

（作者：社科院农业农村所研究员党国英）

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