《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)，已经2014年11月27日省十二届人大常委会第十一次会议通过，将于2015年3月1日起施行。为了更好地理解把握和贯彻落实这部重要的地方性法规，作如下解读：
一、全面理解《条例》的立法背景和重要意义
国有土地上房屋征收与补偿事关人民群众切身利益，对于推进城镇化进程，维护社会和谐稳定有着重大意义。2011年国务院颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院征收条例），废止和取代了施行多年的城市房屋拆迁制度，创设了国有土地上房屋征收与补偿新制度，在征收目的、征收补偿主体和程序等方面作了重大调整:一是明确了房屋征收必须是基于公共利益的需要，并对公共利益作了明确界定；二是明确了房屋征收补偿的主体是政府，禁止建设单位参与搬迁活动；三是明确了先补偿、后搬迁的原则，维护被征收人合法权益;四是取消了行政机关自行强制拆迁。
2000年4月14日通过，2006年9月29日修订的《山东省城市房屋拆迁管理条例》（以下简称省拆迁条例）对我省依法加强城市房屋拆迁管理，不断改善城市居民生活居住条件以及推动城市建设顺利进行等方面发挥了重要作用。但随着国务院征收条例的出台，其中一些规定已经明显不能适应新的形势和需要，国务院征收条例中也有多处明确授权地方制定具体办法。另外，国务院征收条例颁布施行以来，我省各地在实际工作中积累的一些好经验和好做法，也需要通过地方立法的形式加以提升和巩固。同时，党的十八届四中全会对立法工作提出了新的更高要求,指出“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”在这种背景下，制定《条例》既是全面贯彻党的十八大、十八届四中全会精神的必然要求，也是为进一步解决新形势下我省国有土地上房屋征收与补偿工作中存在的问题，促进我省经济社会可持续发展提供强有力的法律保障。
二、准确把握《条例》的立法特点和制度创新
《条例》从酝酿起草到颁布实施，经历了三年多的时间，期间反复论证修改和征求意见，数易其稿，十分不易。《条例》共6章48条，从征收决定、补偿、征收评估、法律责任等方面，对房屋征收与补偿工作进行了规范和调整。概括起来，有以下几个特点：
第一，指导思想明确，“规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益”的理念贯穿全篇。2004年修正后的《宪法》第十三条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并给予补偿。2007年公布施行的《物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。房屋征收是政府行为，但房屋征收与补偿涉及的不仅是政府，也涉及房屋被征收群众和各种社会组织，并且征收活动历时长、范围广、法律关系复杂。因此，通过立法，对政府的征收行为、各方的权利义务予以明确规范，统筹兼顾，在保证公共利益需要的同时，最大限度地维护好被征收群众的利益，从而确保房屋征收工作依法、有序进行，为我省经济社会发展和城镇化建设创造良好条件，是《条例》的立法本意。
第二，充分体现了十八届四中全会“立法为民”、“反映人民意志”的立法理念。由于《条例》与群众切身利益密切相关，为了更好地听取民意，确保《条例》能够更好地保障被征收人的合法权益，我们做了大量创新性工作：一是广泛听取群众意见。在《条例》修改初期，便在“山东省政府法制网”上发布了《条例》全文，面向全社会公开征求意见，并根据群众意见和建议对《条例》进行了修改。二是深入基层了解房屋征收与补偿工作现状。为了解房屋征收实际工作中存在的问题，解决我省立法中的争议焦点，通过书面征求意见、实地调研走访、召开座谈会等方式，先后三次分别向17个设区的市政府和房屋征收部门征求意见。三是征求涉访、涉诉部门的意见。考虑到房屋征收与补偿工作涉访、涉诉案件较多，与省信访局、济南市信访局、济南市历下区法院以及省复议办公室有关同志进行了座谈，就信访、诉讼和复议工作中遇到的房屋征收与补偿典型案例进行分析论证，听取意见和建议；四是就群众比较关心、争议比较大的4个重点问题召开立法听证会。这是近年来省法制办首次召开立法听证会，在新闻媒体和社会各界的大力支持下，共有40余人报名参加立法听证会，包括农民、工人、在校学生、专家学者、律师和基层政府房屋征收工作人员等。经过认真研究，根据报名顺序、所持观点、地区分布、行业特点、专业知识等，我们确定了听证陈述人10名、旁听人10名。其中，陈述人中居民3人，学者2人，律师2人，企业管理人员2人，公务员1人。听证会严格按照听证程序和规则进行，主题明确、组织严密，历时两个多小时，省法制办官方微博进行了全程直播，中央驻鲁和我省10余家新闻单位的记者到会采访报道，总的来说，这次听证会达到了预期目的，得到了参加会议的听证人、陈述人、旁听人以及新闻媒体的充分肯定和高度评价。会后，根据听证内容，对《条例草案》进行了进一步地修改完善。《条例草案》报送省人大后，9月，省人大城环委赴淄博、潍坊、德州、荷泽四市进行了立法调研。9月24日，省十二届人大常委会第十次会议进行了第一次审议，其后省人大通过人大立法网，省住房城乡建设厅网站以及我省主要新闻媒体向社会公开征求意见。10月底，省人大法制委赴东营、滨州进了立法调研。11月27日，省十二届人大常委会第十一次会议第二次审议并表决通过。审议期间，省人大有关委员会通过召开立法咨询员会议、专题调研等征求各界意见，《条例》认真吸收了各方意见建议，凝聚了社会各界的智慧，体现了公开、公正性，保障了立法质量。
第三、在上位法的框架下，结合山东实际，针对现实问题，突出可操作性，大胆进行制度创新。
（一）明确了征收决定启动程序。征收决定启动程序是规范政府征收行为、维护被征收人合法权益的重要保障。《条例》在其国务院条例基础上做了进一步细化。《条例》规定，房屋征收启动程序由建设项目组织实施单位向房屋征收部门提出，并完善了对具体征收项目是否符合公共利益，是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的审查机制和形式要求。征收程序启动后，明确了房屋征收范围的确定时点，拟定征收补偿方案的具体内容、公示方式、征求意见时限等要求，充实了社会稳定风险评估制度，增加了房屋征收决定公告的具体内容、范围和方式等规定。
（二）确定了住宅房屋拆旧补新的补偿标准。《条例》规定，“对被征收住宅房屋价值的补偿，按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格，由房地产价格评估机构评估确定”。该补偿标准高于国务院条例确定的补偿标准，目的就是确保被征收群众在同区位能买到不少于原征收面积的新房，保证被征收人的居住条件不降低、有改善。该规定体现了《条例》保障和改善住宅被征收人居住条件的立法宗旨。对征收非住宅房屋的，《条例》规定按照不低于所处区位类似房地产的市场价格评估确定，与国务院条例确定的补偿标准保持一致。
（三）设定了住宅房屋最低价格补偿标准。《条例》规定，“被征收住宅房屋的最低补偿标准由设区的市人民政府确定，并向社会公布”。该规定与住宅房屋补偿标准相辅相成，以新建商品房市场价格为基准，对不同条件的被征收住宅房屋适当向下找差，体现出不同住宅房屋的补偿差异，防止造成补偿不平衡。考虑各市情况不同，对被征收住宅房屋的最低补偿标准作出授权条款，由设区的市人民政府确定。从工作实践看，各地住宅房屋最低价格补偿标准一般设定为新建商品房市场价格的90%。
（四）建立了最低面积补偿保障制度。《条例》规定，“征收个人住宅，被征收人只有一套住宅房屋，且该房屋建筑面积低于45平方米的，房屋征收部门应当对被征收人进行最低面积补偿，最低面积补偿标准不得少于45平方米建筑面积。按照最低面积进行补偿所增加的费用，由作出房屋征收决定的人民政府承担”。目的就是通过健全征收补偿保障机制，避免出现因征收导致被征收人无房可住，有利于消除社会弱势群体的后顾之忧。该规定是省拆迁条例规定的延续，目前，全省各地最低面积补偿大都掌握在45—60平方米之间，为防止“一刀切”造成各地工作不衔接问题，《条例》规定，“最低面积补偿标准由设区的市人民政府制定，并向社会公布”。
（五）明确了临时安置费补偿原则。被征收人在房屋征收拆迁过程中自行安排过渡，都有一个过渡期限，给工作、生活等带来不便，并因此可能发生费用，房屋征收部门应当承担一定的经济责任。《条例》规定，“被征收人选择货币补偿的，给予一次性临时安置费。被征收人选择房屋产权调换的，按照补偿协议约定的过渡期限支付临时安置费；房屋征收部门提供周转房的，不支付临时安置补助费。因房屋征收部门的责任延长过渡期限的，自逾期之日起按照标准双倍支付临时安置费；被征收人选择房屋征收部门提供的周转用房的，自逾期之日起按照标准支付临时安置费”。该规定督促房屋征收部门尽可能缩短过渡期，采取有效措施避免逾期过渡问题。
（六）明确了停产停业损失补偿原则。停产停业损失补偿是因房屋征收行为造成非住宅房屋被征收人经营活动中止而产生的损失费用的补助，国务院条例授权省制定被征收人停产停业损失费补偿的具体办法。《条例》规定，“被征收人选择货币补偿的，给予一次性停产停业损失补偿费。被征收人选择房屋产权调换的，按照补偿协议约定的过渡期限支付停产停业损失补偿费；房屋征收部门提供周转房的，不支付临时停产停业损失补偿费。因房屋征收部门的责任延长过渡期限的，自逾期之日起按照标准双倍支付停产停业损失补偿费；被征收人选择房屋征收部门提供的周转用房的，自逾期之日起按照标准支付停产停业损失补偿费”。因停产停业损失补偿已经考虑并涵盖了临时安置内容，因此对于征收非住宅房屋不再重复支付临时安置费。考虑到各地实际情况不同、经济发展水平差异较大，《条例》规定，“临时安置费、停产停业损失补偿费具体标准由设区的市人民政府制定并公布”。
（七）明确了优先住房保障办法。国务院条例授权省制定对符合住房保障条件的被征收人优先给予住房保障的具体办法。《条例》将优先住房保障和最低面积补偿相结合，充分保障住房困难被征收人的合法权益。《条例》规定，“被征收人符合住房保障条件，也符合享受最低面积补偿条件的，房屋征收部门应当征求被征收人意见，由被征收人选择住房保障或者享受最低面积补偿。被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当直接配租、配售保障性住房，不再轮候”。
（八）维护了公房承租人合法权益。国务院条例对出租公房征收补偿问题未作规定。因出租公房关系到承租人的基本居住条件，当其承租的房屋被征收时，必须维护好承租人的合法权益，保障其居住权。《条例》规定，“征收出租公房，被征收人未与承租人达成解除租赁协议但符合房屋承租规定的，应当对被征收人实行房屋产权调换的补偿方式。用于产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被征收人与原房屋承租人重新签订房屋租赁合同”。
（九）规范了房屋征收评估行为。征收评估是房屋征收工作的关键环节，《条例》将征收评估作为专门一章进行规范。一是确定房地产价格评估机构。国务院条例授权省制定房地产价格评估机构确定的具体办法，《条例》规定：首先，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，超过半数被征收人认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定；其次，协商不成的由房屋征收部门组织采取逐户征询、集中投票或者通过抽签、摇号等随机方式选定房地产价格评估机构；最后，在房屋征收范围内公布确定的房地产评估机构。二是评估结果公开。分户初步评估结果在房屋征收范围内向被征收人公示听取意见，存在错误的，房地产评估机构应当予以修正。公示期满后，房地产价格评估机构提供整体评估报告和分户评估报告。三是确定评估争议解决机制。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，先向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，由专家委员会审核并出具鉴定结论。
（十）明确了司法强制程序。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，《条例》规定，政府应当催告搬迁，催告后仍未搬迁的，可以自被征收人的法定起诉期限届满之日起三个月内，依法向被征收房屋所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。人民法院对强制执行的申请进行书面审查，对符合法律规定的，应当自立案之日起三十日内作出执行裁定，并向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期限内履行搬迁义务；对拒不履行搬迁义务的，依法强制执行。
明确了法律责任规定。《条例》对法律责任的设定原则是，违反条例规定的行为，法律、行政法规已规定法律责任的，按照其规定执行；法律、行政法规未规定法律责任的，明确规定其法律责任。《条例》对市、县级人民政府及其有关部门工作人员不履行法定职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为进行了详细列举，增强了法规的严肃性和可操作性。《条例》还规定，对建设单位违法参与搬迁的，责令改正，处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（注：《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》请见北京万典律师事务所网站“法律法规”中“山东”）
（采晴整理）