第五十四条　建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

【释义】　本条是关于建设使用国有土地的取得方式的规定。

一、本法所称国有建设用地包括：

1．现有的属于国家所有的建设用地，包括城市市区内土地、城市规划区外现有铁路、公路、机场、水利设施、军事设施、工矿企业使用的国有土地；国营农场内的建设用地等。

2．依法征用的原属于农民集体所有的建设用地和办理了农用地转用和征用的农民集体所有的农用地；

3．依法办理农用地转用的国有农用地。

国家对国有建设用地管理实行的是所有权和使用权分离的办法，即国有土地的所有权永久属于国家，不可流动，而土地使用权可以依法流动，即可以出让（或划拨）、转让、抵押等。

二、关于国有土地使用权的提供方式，在计划经济下，是采用单一的划拨用地方式。《宪法》和原《土地管理法》进行修改后，国务院于1990年颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，对国有土地使用权实行有偿出让。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年全国人大常委会通过的《城市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有偿使用和划拨两种方式的基本架构。修改《土地管理法》时又对国有土地使用制度改革的经验进行了总结，针对国有土地使用权管理中出现的新情况新问题进行了研究，借鉴了国外市场经济条件下管理土地的经验。确定国有土地的供应方式以有偿使用方式为主，有偿使用和划拨方式并存的基本思路。

三、国有土地有偿使用方式。国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。土地有偿使用方式是今后供地的主要方式，今后除一些经批准可以采用划拨方式供地外，都应当采用有偿使用的方式。目前，国有土地有偿使用的方式主要有三种：

1．国有土地使用权出让。是指国家将一定年限内的土地使用权出让给土地使用者，由土地使用者一次性向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为。按目前的规定：

土地使用权出让的年限，由国家和土地使用权受让方通过国有土地使用权出让合同来约定，但国家对出让的最高年限有具体规定，即：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。合同约定的年限不得超过国务院规定的最高年限，超过最高年限的无效。

在土地使用期限内，土地使用者可以按国家规定和合同约定的用途使用土地，也可以依法转让、出租和抵押。土地使用期届满，如果仍需继续使用可以依法重新申请，批准后重新签定土地使用合同。否则土地无偿收回。在土地使用期限内国家一般不得收回，如因公共目的确需收回，应当按使用的年限及土地使用者开发投资情况予以补偿。

土地使用者在土地使用期内需要改变土地用途的应当经原批准机关批准，并与土地行政主管部门重新签定土地使用权出让合同或土地使用权出让的补充合同。否则，将不得改变合同约定的用途。

目前，国有土地出让的方式一般有招标、拍卖和协议出让三种形式。（1）招标出让土地使用权，是指在规定的期限内，由符合规定的单位或个人（受让方），以书面投标形式，竞投某块土地的使用权，土地使用权出让方评标决标、择优而取。招标的文件包括：招标通知书、投标指引（或招标须知）、投标书、中标证明通知书、土地使用权出让合同（含土地使用条件）等。这里要说的是招标出让中能否中标不完全决定于地价，还应考虑对土地的综合利用规划方案等因素。（2）拍卖出让土地使用权，是指在指定的时间、地点，利用公开场合由政府的代表者——土地行政主管部门主持拍卖指定地块的土地使用权（也可以委托拍卖行拍卖），由拍卖主持人首先叫出底价，诸多的竞买者轮番报价，最后出最高价者取得土地使用权。拍卖方式充分引进了竞争机制，政府也可以获得最高地价。但不是所有土地都可以采用拍卖方式的，只有一些竞争性很强的行业用地可以采用。拍卖前，要对土地先作好规划，确定土地的位置、面积、用途、使用年限、付款方式和使用条件等。（3）协议出让是指出让方与受让方（土地使用者）通过协商方式有偿出让土地使用权。具体说，应先由用地者向政府提出用地申请，经批准后由出让方和受让方协商地价、出让年限、付款方式、付款期限以及土地使用条件，经双方协商达到一致后，签订土地使用权出让合同。协议出让基本没有引入竞争机制，缺乏公开性和公平竞争。但对一些缺乏竞争的行业和大型设施用地还是必要的，仍然是土地使用权出让的方式之一。

2，国有土地使用权租赁。即国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。目前这种方式正在试点之中，并取得了较好的效果，弥补了国有土地使用权出让中一些单位一次支付出让金有困难，或不需要长时期的使用土地者，满足了中小投资者的需要，更具有灵活性。同时对现有划拨土地使用权逐步纳入有偿使用轨道也是一种很好的办法。目前有关法规的制定正在研究之中。

3．国有土地使用权作价入股，即将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。实际上这一种方式也可以作为国有土地使用权出让的一种特殊形式。这种方式在目前的国有企业改制改组中采用较多，既解决了国有土地资产的流失问题，又为国有困难企业的改制改组创造了条件。这主要是针对现有国有企业使用的划拨土地使用权需要改制时适用。对企业新增用地，特别是征用土地之后提供给用地单位使用的不能采用这种方式。

四、划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨土地使用权具有以下特点：（1）划拨土地使用权没有期限的规定。（2）划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，即不得流转。如果需要转让、出租、抵押等，应当办理土地出让手续或经政府批准。土地使用者不需要使用时，由政府无偿收回土地使用权。（3）对划拨土地使用权用途不得改变，要改变用途要经批准，并重新签订合同。不属于划拨范围的，要实行有偿使用。（4）取得划拨土地使用权．只需缴纳国家取得土地的成本和国家规定的税费，不需缴土地有偿使用费。

因划拨土地使用权是国家给予的一种特殊政策。因此《土地管理法》对可以采取划拨土地使用权的范围作出了规定。主要有：

1．国家机关用地。包括，国家权力机关，指全国人大及其常委会，地方人大及其常委会；国家行政机关，指各级人民政府及其所属工作或职能部门；国家审判机关，指各级人民法院；国家检察机关，指各级人民检察院；国家军事机关，指国家军队的机关。

2．军事用地，是指军事设施用地，包括：指挥机关、地面和地下的指挥工程，作战工程；军用机场、港口、码头、营区、训练场、试验场；军用洞库、仓库；军用通信、侦察、观测台站和测量、导航标志；军用公路、铁路专用线、军用通讯线路等输电、输油、输气管线；其他军事设施。

3．城市基础设施用地。是指城市给水、排水、污水处理、供电、通信、煤气、热力、道路、桥涵、市内公共交通、园林绿化、环境卫生、消防、路标、路灯等设施用地。

4．公益事业用地。是指各类学校、医院、体育场馆、图书馆、文化馆、幼儿园，托儿所、敬老院、防疫站等文体、卫生、教育、福利事业用地。

5．国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。是指中央投资、中央和地方共同投资，以及国家采取各种优惠政策重点扶持的煤炭、石油、天然气、电力等能源项目，铁路、公路、港口、机场等交通项目；水库、防洪、江河治理等水利项目用地。

6．其他项目用地，法律和法规明确规定可以采用划拨方式供地的其他项目用地。

这里要说的是，不是所有上述项目都一律采用划拨方式供地，而只是这些项目中政府认为应当予以扶持，并给予政策上优惠的经过批准后可以采用划拨方式提供土地使用权。

（采晴整理）