最高法院判例：政府信息公开与信访事项的区分

所谓信访，按照《信访条例》第二条第一款的规定，“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”而政府信息公开则不涉及对于任何实体诉求的处理，按照《政府信息公开条例》第一条的规定，这项制度的主要功能在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。信访制度的一个特点是“对下和对外”，即信访人可以针对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员以及村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，向受理信访的有关行政机关反映情况，提出建议、意见。而政府信息公开则只具有“对己和对内”的特点，即申请人只能向行政机关申请公开由本机关制作或者保存的政府信息。并且，这些政府信息只能是现有的、以一定形式记录、保存的信息，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

判断一个申请到底属于政府信息公开，还是属于信访事项，不能仅凭申请人的声称，也不能仅凭申请人自己贴上一个什么样的标签，而应通过将特定申请与制度宗旨进行比对，对其实质作出认定。

但无论是举报，还是信访，其都不能受政府信息公开制度调整，却是一个不争的问题。即使是行使举报的权利，公民、法人或者其他组织也应当按照法律的规定，向有管辖权的行政机关提出。不能通过随意向一个没有管辖权的行政机关提出一个诉求，就此取得“相对人”资格，进而提起行政诉讼。

（2018）最高法行申3687号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘书平，男，1971年5月18日出生，汉族，住河南省中牟县。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原路233号。

法定代表人王跃华，该市人民政府常务副市长。

再审申请人刘书平因诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）政府信息公开一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终3183号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省新乡市中级人民法院一审查明：刘书平于2017年2月24日以邮寄方式向郑州市政府提出政府信息公开申请，要求依法调查公开河南省郑州市郑东新区杨桥办事处杨桥村1993年、1996年、1999年、2002年、2005年、2008年、2011年、2014年1至8届村班子换届选举的原始选票，请求鉴定原始选票笔迹，调查拉票贿选、破坏选举的犯罪嫌疑人，并将调查结果公开。郑州市政府收到该申请后，于2017年3月6日作出信息公开答复书并邮寄刘书平，告知刘书平申请公开的信息不属于政府信息，刘书平可向该村所在地的乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关部门了解咨询。刘书平对郑州市政府作出的答复不服，提起诉讼，请求依法确认郑州市政府作出的信息公开答复书违法，并按照刘书平的申请重新作出信息公开答复。

河南省新乡市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”本案中，刘书平是申请郑州市政府就杨桥村村班子换届选举的问题进行调查，并对调查的有关材料和结果予以公开，而非申请公开“现有的，且以一定形式记录、保存的”政府信息，该申请在性质上属于举报，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴。据此，刘书平以政府信息公开的名义提起行政诉讼缺乏法律依据，对其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，作出（2017）豫07行初47号行政裁定，驳回刘书平的起诉。

刘书平不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：本案刘书平申请的主要内容是要求郑州市政府对破坏当地村民委员会换届选举的相关情况进行调查，并公布调查材料和调查结果。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条第二款“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”的规定，郑州市政府对刘书平反映事项没有直接调查处理职权，刘书平的申请实质上是一种信访举报。郑州市政府对此申请所作答复为信访处置行为，属于信访制度调整范畴，不属于可诉的行政行为。刘书平不服提起行政诉讼，不符合行政案件受理条件，其起诉应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

刘书平向本院申请再审称:1.在本案中评价信访事项并驳回其诉讼请求错误，信访事项和政府信息公开行政案件混为一谈是错误的、违法的。2.一审和二审法院存在卷宗造假、虚假审理、证据造假、事实造假等严重违法问题，影响公正审判，损害当事人的利益。请求：撤销一审和二审行政裁定并改判；确认郑州市政府信息公开答复书内容违法，答复程序违法。

本院认为：再审申请人刘书平申请再审的主要理由，是他认为生效裁判以其提出的政府信息公开申请属于信访事项为由驳回起诉是错误的。他主张，不能把“信访事项和政府信息公开行政案件混为一谈”。那么我们就有必要对信访和政府信息公开这两项制度做一番比较。所谓信访，按照《信访条例》第二条第一款的规定，“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”而政府信息公开则不涉及对于任何实体诉求的处理，按照《政府信息公开条例》第一条的规定，这项制度的主要功能在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。信访制度的一个特点是“对下和对外”，即信访人可以针对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员以及村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，向受理信访的有关行政机关反映情况，提出建议、意见。而政府信息公开则只具有“对己和对内”的特点，即申请人只能向行政机关申请公开由本机关制作或者保存的政府信息。并且，这些政府信息只能是现有的、以一定形式记录、保存的信息，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

判断一个申请到底属于政府信息公开，还是属于信访事项，不能仅凭申请人的声称，也不能仅凭申请人自己贴上一个什么样的标签，而应通过将特定申请与制度宗旨进行比对，对其实质作出认定。在本案，再审申请人刘书平向郑州市政府提出政府信息公开申请，主要内容是要求对破坏当地村民委员会换届选举的相关情况进行调查，并公布调查材料和调查结果，这种要求行政机关履行监督调查职责进而创制信息的申请，明显与政府信息公开的制度宗旨不相符合。河南省高级人民法院认为，“刘书平的申请实质上是一种信访举报。郑州市政府对此申请所作答复为信访处置行为，属于信访制度调整范畴，不属于可诉的行政行为”，虽然在认定不属于政府信息公开范畴方面并无不当，也指出了其具有“举报”的性质，但简单地将“举报”和“信访”归为同一个制度，似乎存在将“信访”泛化的倾向。

但无论是举报，还是信访，其都不能受政府信息公开制度调整，却是一个不争的问题。即使是行使举报的权利，公民、法人或者其他组织也应当按照法律的规定，向有管辖权的行政机关提出。不能通过随意向一个没有管辖权的行政机关提出一个诉求，就此取得“相对人”资格，进而提起行政诉讼。就本案再审申请人所反映的事项来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条第二款规定：“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”这就明显看出，郑州市政府对刘书平反映事项没有直接调查处理的职权。对于这样一个既不属于政府信息公开范畴，被告又不具备处理此类举报的法定职权的起诉，人民法院可以迳行驳回起诉。再审申请人还指控，“一审和二审法院存在卷宗造假、虚假审理、证据造假、事实造假等严重违法问题”，但没有任何证据材料支持，不足为信。

综上，再审申请人刘书平的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘书平的再审申请。

二〇一八年六月二十九日