相近的历史文化背景，夹杂大量可以“望文生义”汉字的日文，使得我们在了解日本相关事务时总有那么一点似曾相识的感觉。的确，较近的地理距离、相似的历史文化乃至难以区分的生物特征使得我们在看待日本的事物时较欧美国家具有先天的“优势”，但也正因如此，堕入想当然“陷阱”的风险也同时存在。

在我国积极寻求构建空间规划体系的过程中，日本的国土规划作为可借鉴案例被反复提及。在其国土形成规划和国土利用规划两大系列中，由于后者所包含的“土地利用基本规划”具有协调城市、农业、森林等五类单项规划的职能，从借鉴角度来讲，更加与我国探索“多规合一”的背景相吻合。而我国现存的相关研究在翻译、理解和认识上并不统一。因此，笔者希望通过对相关法律、规划文件的原文以及日本国内研究文献的阅读和分析，尽可能全面、准确地还原其原貌。

日本的国土规划首现于二战后的1950年代，1962年首次发布“全国综合开发规划”，至1998年止共颁布了5次，即“一全综”至“五全综”，均以大规模投资促进国土开发、平衡区域发展为主要任务，属于开发导向的国土规划。

而国土利用规划最初是为了应对历次“全综”实施大规模开发带来的地价高涨问题。面对1970年代全国性的地价高涨、城市用地持续无序扩张，日本国会原本打算修订《国土综合开发法》以应对这些问题，但迫于舆论对“开发”的强烈抵触情绪，最终于1974年新颁《国土利用规划法》，试图通过“国土利用规划”及土地交易管制措施来实现土地利用和交易的管制。

日本是一个采用大陆法系的国家，所有的政府行为，包括规划，均需得到法律的授权。《国土利用规划法》及配套规章详细规定了全国、都道府县、市町村三级编制主体、程序及其应包含的内容。与现代政府架构相适应，不同层级政府负责本级的规划，上级政府并非对下级政府的规划进行“审批”，而是强调上级政府规划应反映下级政府的意见;上级政府可对下级政府的规划提出意见及劝告，并保证公众参与规划公开。

都道府县负责编制全覆盖的“土地利用基本规划”并定期更新。其主要任务是协调早于国土利用规划出现的城市、农业、森林、自然保护区及自然公园五类“多规”，内容包括基本方向、规划图和重叠部分协调原则三项。实际上，规划图是通过叠合城市、农业等由五类单项规划划定的地区而形成的，通常存在大面积重叠的现象。规划针对重叠地区也只是给出了不同情况下的协调原则，对土地利用的管控仍通过五类单项规划各自的开发许可制度完成。因此，规划本身不具备地区划定与调整、管控土地利用行为的权责。也就是说仍保留了“多规并存”的状况。

笔者统计了37个已公开的都道府县国土利用规划中的各类用地目标，并与全国规划的用地目标进行了对比，发现相对于全国规划的希望增加森林、维持建设用地不变，大部分都道府县都提出了减少森林、增加建设用地的目标，反映出中央与地方政府的不同诉求。

日本国内的研究普遍认为，作为协调“多规”的工具，土地利用基本规划作用有限，依据5部法律分别进行土地利用管制的现实导致土地利用基本规划的直接管控缺乏法律依据、规划存在滞后性;市町村一级的国土利用规划也缺乏实现规划目标的手段，国土利用规划与单项规划重复地区的规划内容并不一致。

尽管日本的国土利用规划具有完备的法律基础和形式完整的规划体系，但它既不是一个可以统领全局，决定每一寸国土利用状态的全能规划，也不是自上而下层层分解了目标和任务，强制传导的国土利用管控规划。它的意义更多地体现在实时准确地把握国土利用现状，表达各级政府政策导向，预测国土利用未来发展，吸引公众关注国土利用问题等方面。国土利用规划未能也不准备解决“多规并存”、中央、地方政府间政策与目标“垂直传导”的问题。

日本的国土利用规划存在以上种种问题，算不上是空间规划的理想模式，但建立在“多规并存”“地方分权”基础上的协调机制也不失为一个可观察和参考的案例。

此外，本研究的一个副产品是发现虽然日本的快速城市化过程早已结束，甚至总人口已开始下降，但城市外延性拓展的趋势并未彻底完结。规划面对全面“收缩”?“减量”?还有待持续观察!

（来源：国际城市规划）

（采晴整理）